導(dǎo)語(yǔ)：依法行政調(diào)研報(bào)告一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

依法行政是法治的關(guān)鍵和核心，其目的在于合理配置行政權(quán)力，有效規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)作，從而為公民權(quán)利的行使提供充分保障，實(shí)現(xiàn)公平、正義、自由、秩序等價(jià)值目標(biāo)。實(shí)質(zhì)意義上的法治不僅要求法的權(quán)威性和依法而治的法的工具價(jià)值，而且強(qiáng)調(diào)立法對(duì)普遍認(rèn)同的價(jià)值理念的追求、法的內(nèi)容的合理性等法的實(shí)質(zhì)理性。法治已經(jīng)演進(jìn)為一個(gè)綜合概念，它融匯了民主、自由、平等、人權(quán)等諸多價(jià)值觀念，包含著法律至上、民主政治、權(quán)力制約、司法獨(dú)立、依法行政等豐富的制度意蘊(yùn)，其核心則是依法行使國(guó)家權(quán)力。幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)，法治理論與實(shí)踐對(duì)政府權(quán)力予以高度關(guān)注，這與行政權(quán)力作用范圍的廣泛性、與人們生活聯(lián)系的直接性密切相關(guān)。二十世紀(jì)以來(lái)，行政權(quán)在很多國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)中極度擴(kuò)張的事實(shí)，不斷提醒人們，對(duì)行政權(quán)力的制約是國(guó)家權(quán)力制約的重中之重。

在我國(guó)，依法行政尚處在初級(jí)階段，行政法治還面臨十分艱巨的任務(wù)，無(wú)論是觀念上還是制度上都面臨著挑戰(zhàn)。因此，依法行政是一場(chǎng)深刻的觀念更新和制度變革。當(dāng)前，我國(guó)依法行政面臨的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

一、在思想意識(shí)方面，有些行政機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念與依法行政的要求不相適應(yīng)

鄧小平同志指出：“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時(shí)受到限制、批評(píng)和打擊，有時(shí)又重新滋長(zhǎng)?！庇捎谖覈?guó)缺乏依法治國(guó)、依法行政的傳統(tǒng)，人們的民主法制觀念淡薄，特別是一些非常有害的觀念或思想，嚴(yán)重阻礙著依法行政的實(shí)現(xiàn)。它們是：第一，人治觀念。有些行政機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)依法行政重要性的認(rèn)識(shí)還不到位，有的是不重視，總認(rèn)為依法行政不管用，按法定程序辦事太麻煩。因此，在一些地方和部門，依法行政還多是說(shuō)在嘴上、寫在紙上，并沒有真正落實(shí)到行動(dòng)上；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至“以言代法”、“以權(quán)壓法”，置法律于不顧。第二，治民不治官的觀念。有些領(lǐng)導(dǎo)干部往往把自己擺在了超越法律之上的位置，總習(xí)慣地認(rèn)為法律只管老百姓，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無(wú)視法律的規(guī)定。第三，法律工具主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，而不具有法律的目標(biāo)價(jià)值觀念。甚至認(rèn)為，當(dāng)對(duì)自己有利時(shí)就拿來(lái)適用，對(duì)自己不利時(shí)就不執(zhí)行。這些都嚴(yán)重阻礙了依法行政觀念的根植和依法行政方略的推行。

因此，實(shí)行依法行政必須要大力培養(yǎng)和增強(qiáng)全民的法治觀念，重點(diǎn)是抓好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是行政領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員的法治觀念建設(shè)，切實(shí)地進(jìn)行為依法行政所要求的觀念更新。

1．樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實(shí)質(zhì)是憲治，依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)。憲法至上是法治的最高體現(xiàn)，是中國(guó)法治建設(shè)的靈魂。第二，法律具有極大權(quán)威。任何組織和個(gè)人必須嚴(yán)格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。第三，法大于權(quán)。任何人不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。第四，法律面前人人平等。

2．樹立權(quán)力制約觀念。不受制約的權(quán)力，必然會(huì)被濫用，必然導(dǎo)致腐敗。這是人類歷史證明了的真理。

3．樹立人權(quán)觀念。作為社會(huì)主義國(guó)家，作為以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的執(zhí)政黨，必須把保護(hù)人民的權(quán)利作為一切工作的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。社會(huì)主義最講公平、最重視保護(hù)人民的權(quán)利。我們應(yīng)該理直氣壯地講人權(quán)，高舉人權(quán)的旗幟。

4．矯正法律工具主義觀念，樹立法律工具主義與法律目標(biāo)主義并重的觀念。將法律視作既管老百姓又管政府的同時(shí)，結(jié)合法律目的，把依法行政、依法治國(guó)的重心轉(zhuǎn)向人民權(quán)利的保障及正義的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)是我國(guó)實(shí)行依法行政、依法治國(guó)的策略選擇。

二、在行政立法方面，有關(guān)行政立法空白較多，所立之法缺陷較大

目前，以憲法為核心和基礎(chǔ)的中國(guó)社會(huì)主義法律體系框架已初步形成，國(guó)家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的主要方面已基本上做到了有法可依，但與改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相比，我國(guó)的行政法制建設(shè)還比較滯后，行政管理的某些方面還存在立法空白，立法質(zhì)量也有待于進(jìn)一步提高。突出表現(xiàn)在現(xiàn)存的法律、法規(guī)與規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，使行政執(zhí)法者難以適從；有些法律、法規(guī)的一些條款太原則，不便操作和畸輕畸重；還有一些法律、法規(guī)對(duì)某些行政機(jī)關(guān)設(shè)置的職權(quán)過(guò)大，尤其對(duì)自由裁量權(quán)，往往規(guī)定的幅度過(guò)大，并且沒有顧及到公民權(quán)利一旦受到侵害后的法律責(zé)任，容易造成少數(shù)行政執(zhí)法人員毫無(wú)顧忌地濫用行政權(quán)；行政程序法律制度很不健全，沒有實(shí)現(xiàn)行政程序法律化，嚴(yán)重影響了行政機(jī)關(guān)的依法行政。因此，我們必須進(jìn)一步完善行政法律體系，為依法行政創(chuàng)造法律條件。

首先，必須加快立法步伐，改變某些領(lǐng)域無(wú)法可依或有法難依的狀況。當(dāng)前，特別要抓緊制定規(guī)范市場(chǎng)主體行為、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、宏觀調(diào)控、社會(huì)保障和救濟(jì)、規(guī)范收入分配等方面的法律法規(guī)；解決在建立商品市場(chǎng)、原材料市場(chǎng)、金融、資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)等方面執(zhí)法依據(jù)不足的狀況；改變實(shí)施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套現(xiàn)象，盡可能使法律法規(guī)及規(guī)章同步出臺(tái)，并加強(qiáng)立法解釋工作，使法律規(guī)范更加適應(yīng)實(shí)際，操作性更強(qiáng)，以解決有法難依問(wèn)題。

其次，注重立法質(zhì)量，糾正片面追求數(shù)量而忽視立法質(zhì)量的傾向。法律、法規(guī)的生命力在于其質(zhì)量。近年來(lái)我國(guó)頒布實(shí)施的許多法律文件修改過(guò)于頻繁，并且有些在實(shí)踐中難以施行，問(wèn)題的要害在于立法時(shí)，立法者對(duì)該法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系缺乏科學(xué)而精細(xì)的調(diào)查研究，或者著力于通過(guò)立法解決本部門的編制、級(jí)別、經(jīng)費(fèi)及其他種種具體問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)看到，一個(gè)法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行，很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾的意志和利益，以及它所要調(diào)整的那部分社會(huì)事務(wù)發(fā)展的客觀規(guī)律。因此，立法必須提高民主化和科學(xué)化程度，使法律充分體現(xiàn)民意，與社會(huì)生活相一致，符合社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響法律的全面、公正和完整。同時(shí)，避免各種規(guī)范性文件在調(diào)整社會(huì)事務(wù)時(shí)發(fā)生重復(fù)、沖突或疏漏，維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。

再次，抓緊制定行政程序法，改變行政程序缺乏法律規(guī)范的現(xiàn)狀?？梢哉f(shuō)，離開了行政程序法，就不可能實(shí)現(xiàn)真正意義上的依法行政。

最后，立法要依法。我國(guó)的《立法法》是一部規(guī)定立法規(guī)則、確立立法制度的基本法律，涉及“立法權(quán)限”、“立法程序”、“法律效力等級(jí)”和“法律監(jiān)督”四大問(wèn)題。行政立法必須嚴(yán)格執(zhí)行《立法法》的規(guī)定，堅(jiān)決克服“立法不法”的現(xiàn)象。

三、在行政執(zhí)法方面，現(xiàn)存的行政執(zhí)法體制不順，影響了法律、法規(guī)與規(guī)章的執(zhí)行效果

現(xiàn)存的行政執(zhí)法體制不順。具體表現(xiàn)為：第一，政企不分，政事不分。從法理上說(shuō)，執(zhí)法主體只能是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位不能擁有執(zhí)法權(quán)，然而目前行政執(zhí)法主體政企不分、政事不分的現(xiàn)象并不少見。以政企不分為例，工商部門管市場(chǎng)，又辦市場(chǎng)；城建部門管理城市建設(shè)，自己也搞城市建設(shè)，并進(jìn)行自我質(zhì)量監(jiān)督；種子公司既是種子的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，又是種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的管理監(jiān)督者，等等。這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的局面，人為形成監(jiān)督不力。第二，行政執(zhí)法部門縱向集權(quán)，條塊分割，部門壁壘，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，結(jié)果造成執(zhí)法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。第三，管理系統(tǒng)交叉過(guò)多，職責(zé)不清。如對(duì)個(gè)體戶的管理，涉及到工商、稅務(wù)、物價(jià)、衛(wèi)生等多家執(zhí)法部門，由于對(duì)同種法律行為有多種不同執(zhí)法依據(jù)的交叉，客觀造成行政執(zhí)法者不作為、亂作為或難作為。與此同時(shí)，我國(guó)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)雖然經(jīng)過(guò)多年努力，有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但是整體素質(zhì)仍然不高。目前行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題不少，如越權(quán)執(zhí)法、不作為違法、隨意執(zhí)法、亂施處罰等問(wèn)題的出現(xiàn)，既有不懂法而出錯(cuò)的，也有濫用權(quán)力而違法的。

因此，必須理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實(shí)效的原則，走綜合執(zhí)法之路。要積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制。1997年，黨的十五大報(bào)告提出：“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制?！毙姓?zhí)法責(zé)任制的核心是通過(guò)明確政府機(jī)關(guān)法定行政執(zhí)法職責(zé)，健全行政執(zhí)法評(píng)議考核體系，落實(shí)行政責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。行政執(zhí)法責(zé)任制，要力求做到實(shí)際、簡(jiǎn)明、準(zhǔn)確、可操作性強(qiáng)。具體推行時(shí)，關(guān)鍵要抓好三個(gè)環(huán)節(jié)：一是清理行政執(zhí)法主體，明確執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法權(quán)限，切實(shí)減少行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中的推諉扯皮現(xiàn)象，努力提高行政效能；二是確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)改變過(guò)去那種執(zhí)法崗位不清，職責(zé)不明，權(quán)力行使層級(jí)之間“上侵”、“下奪”、“左擠”、“右占”，相互扯皮、攬功諉過(guò)的現(xiàn)象，有效地規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理秩序，提高行政效率；三是架構(gòu)執(zhí)法評(píng)考體系，突出執(zhí)法效能評(píng)估，完善行政責(zé)任追究機(jī)制，將行政職權(quán)的行使與執(zhí)法人員的年度考核獎(jiǎng)懲緊密掛鉤，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)作。

同時(shí)，要提高行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。其關(guān)鍵是要堅(jiān)持“公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則，健全對(duì)行政執(zhí)法人員的錄用、考核、晉升、獎(jiǎng)懲、辭職、辭退等具體制度，突出嚴(yán)字，嚴(yán)格管理，嚴(yán)明紀(jì)律，賞罰分明，形成“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好機(jī)制。

四、在行政監(jiān)督方面，現(xiàn)行行政執(zhí)法監(jiān)督體系乏力，存在缺陷

目前，我國(guó)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約形成了自己的體系，這一體系包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督、黨的監(jiān)督以及新聞?shì)浾摗⑷嗣袢罕?、各派、社?huì)團(tuán)體等的社會(huì)監(jiān)督。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)的監(jiān)督體系是比較全面和嚴(yán)密的，它在實(shí)際工作中也發(fā)揮了重要作用，然而實(shí)踐中存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延表明了行政權(quán)力監(jiān)督乏力和監(jiān)督體系存在缺陷。這其中有立法方面的原因，也有監(jiān)督機(jī)制上的原因。立法方面，主要是缺乏監(jiān)督的法律規(guī)定，以致使人民群眾等一些社會(huì)監(jiān)督流于形式而得不到落實(shí)。監(jiān)督機(jī)制上，主要表現(xiàn)為有些監(jiān)督缺乏必要的獨(dú)立性，直接影響其監(jiān)督作用的發(fā)揮。例如，作為行政系統(tǒng)內(nèi)的專門監(jiān)督的行政監(jiān)察，由于它與行政機(jī)關(guān)有著行政隸屬關(guān)系，使得這種監(jiān)督在實(shí)踐中很難真正履行其監(jiān)督職責(zé)，以致弱監(jiān)、虛監(jiān)、失監(jiān)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。還有，行政復(fù)議也存在著一些亟待解決的問(wèn)題。目前，有些同志怕麻煩、推諉等不愿受理行政復(fù)議申請(qǐng)的情況還在相當(dāng)程度上存在，在行政復(fù)議決定上，還存在該撤銷或者變更而維持的情況，上下級(jí)之間“官官相護(hù)”的問(wèn)題尚未徹底解決，等等。

因此，必須強(qiáng)化和完善行政執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制，確保嚴(yán)格、公正執(zhí)法。首先，加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法工作的監(jiān)督。完善各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能，盡快制定《人大監(jiān)督法》。各級(jí)人大及其常委會(huì)在選舉和任免干部時(shí)，應(yīng)該把是否具備必要的法律知識(shí)，是否依法辦事作為衡量干部是否稱職的重要標(biāo)準(zhǔn)。在聽取他們的述職報(bào)告時(shí)，應(yīng)把他們領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)或部門的執(zhí)法狀況作為重要的考察內(nèi)容。各級(jí)人大常委會(huì)要通過(guò)聽取和審議所在政府和單位實(shí)施法律、法規(guī)工作報(bào)告以及組織代表檢查、視察、評(píng)議執(zhí)法工作等形式，督促行政機(jī)關(guān)做好執(zhí)法工作。其次，派的監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾以及新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督也必須努力落到實(shí)處，使它們共同服務(wù)于人大監(jiān)督這個(gè)中心，并形成監(jiān)督合力。

綜上所述，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)依法行政，必須革除一切與依法行政的要求不相適應(yīng)的舊觀念，必須進(jìn)一步完善行政法律體系，必須理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，必須強(qiáng)化和完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。惟其如此，才能為解決我國(guó)依法行政中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題創(chuàng)造條件，不斷推進(jìn)依法行政的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的宏偉方略。

（作者系國(guó)務(wù)院法制辦）