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篇1

（北京農(nóng)商業(yè)銀行 北京 100020）

摘要：作為涉及公眾利益的特殊金融機構(gòu)，商業(yè)銀行對其內(nèi)部公司治理結(jié)構(gòu)的有效性具有特殊要求。監(jiān)事會作為內(nèi)部公司治理的重要組成部分，能否有效地履行監(jiān)督職責，對于確保商業(yè)銀行合規(guī)運營、穩(wěn)健發(fā)展，維護好股東、廣大存款人及其他利益相關者的合法權益具有重要作用。本文以23家不同規(guī)模的商業(yè)銀行為分析樣本，通過統(tǒng)計分析的方法，對評價指標體系進行了設計，并提出了提升商業(yè)銀行監(jiān)事會履職有效性的改進建議。

關鍵詞 ：商業(yè)銀行；監(jiān)事會；運行評價

中圖分類號：F830.33文獻標志碼：A文章編號：1000-8772（2015）01-0097-03

作為商業(yè)銀行公司治理體系中的重要組成部分，監(jiān)事會的作用日益凸顯，也受到監(jiān)管機構(gòu)、專家學者、社會公眾的高度關注，如何對監(jiān)事會的履職效率進行評價，對于改進商業(yè)銀行公司治理有效性具有重要意義。本文在對23家不同規(guī)模商業(yè)銀行監(jiān)事會的運行情況進行分析的基礎上，結(jié)合監(jiān)管要求及商業(yè)銀行公司治理實際，對評價指標體系進行了構(gòu)建，并提出了提升商業(yè)銀行監(jiān)事會履職有效性的改進建議。

一、樣本選擇與研究方法

（一）樣本選擇

為了使構(gòu)建的評價指標體系能更客觀、科學的反映整體情況，本文選取了包括工商銀行、建設銀行、交通銀行等五大國有商業(yè)銀行，民生銀行、招商銀行等全國性股份制銀行，以及北京銀行、南京銀行、寧波銀行等城市商業(yè)銀行，重慶農(nóng)商銀行、上海農(nóng)商銀行等農(nóng)村商業(yè)銀行在內(nèi)的23家不同規(guī)模的商業(yè)銀行監(jiān)事會為研究樣本。經(jīng)統(tǒng)計，截止2013年末，樣本機構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模與凈利潤分別占研究對象總體的81.68%和82.03%，研究結(jié)果能夠較好的反映總體情況。

（二）研究假設

監(jiān)事會履職受到各種因素影響，為了便于定量研究，假設監(jiān)事會下設委員會的數(shù)量、外部監(jiān)事專業(yè)背景、會議次數(shù)、履職覆蓋面、監(jiān)督檢查次數(shù)等指標與監(jiān)事會運行效率具有正相關關系，即上述指標值越大，監(jiān)事會運行的效率越高。

（三）研究方法

為了將影響監(jiān)事會運行效率的多種因素歸集為幾個主要評價指標，本文采用了多元統(tǒng)計分析方法中的 FA-PCA 綜合評價模型來對數(shù)據(jù)進行處理。FA-PCA 綜合評價模型是基于因子分析的指標分類優(yōu)勢和主成分分析對第一主成分的排序優(yōu)勢構(gòu)建的，具體操作過程為：首先用因子分析對原始指標數(shù)據(jù)進行分類并自然賦權，即以因子分析配合旋轉(zhuǎn)（一般采用 Varimax，方差極大化旋轉(zhuǎn)）最終確定指標的分組。這樣將原來的多個指標劃分為幾個“高度相關指標組”，每一個指標組對應一個因子，并且組內(nèi)指標相關度很高，組間指標相關性較弱。同時按每個因子的方差貢獻率占所選因子的總方差貢獻率的比重作為該指標組對應的權重，形成自然賦權；其次用主成分分析結(jié)合數(shù)據(jù)對各指標組求其對應的第一主成分值，即從各指標組數(shù)據(jù)的相關矩陣出發(fā)，求得研究對象對應于這一指標組的第一主成分得分，最終的計算結(jié)果是對每個指標組可求得每個研究對象的第一主成分值；最后結(jié)合因子分析提供的每個因子的自然賦權構(gòu)建綜合評價函數(shù)，將由主成分分析提供的每個研究對象的每個指標組第一主成分的得分帶入綜合評價函數(shù)，對每個研究對象進行綜合評價。

二、實證分析

（一）變量的選取

由于數(shù)據(jù)來源主要為各家商業(yè)銀行2011-2013年年度報告，為了使數(shù)據(jù)滿足實證分析要求，數(shù)據(jù)選取在保證截面數(shù)據(jù)量的同時，增加了時間序列數(shù)據(jù)的選取。同時，結(jié)合信息的可獲性，選取以下指標作為統(tǒng)計指標。

（二）數(shù)據(jù)統(tǒng)計檢驗

FA-PCA 綜合評價模型對數(shù)據(jù)的適用性有相關要求，本文采用KMO（Kaiser-Meyer-Olkin）方法對統(tǒng)計量進行適用性檢驗，經(jīng)過檢驗，結(jié)果見表1，KMO檢驗值為0.645，較為適合做因子分析。

（三）方差分析及因子提取

以23×14階矩陣為分析樣本，借助spss統(tǒng)計軟件中的FACTOR過程，可得到相關系數(shù)矩陣的特征值及貢獻率、初始因子載荷矩陣。為了更清楚地分析所選指標與各公共因子之間的相互關系及對公共因子命名，對初始因子載荷矩陣進行方差極大化正交旋轉(zhuǎn)，得到旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣（見表2）

（四）主成分因子命名。

由旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣將選取的 14個初始指標按照各自在每個公共因子上的載荷大小歸類，并根據(jù)每個公共因子內(nèi)多數(shù)指標代表的意義對其進行命名，分析出現(xiàn)階段評價監(jiān)事會運行的5個主要指標（見表3）。包括：勤勉履職因子，主要評價監(jiān)事會審議議案、履行監(jiān)督職責的勤勉程度，該指標是評價監(jiān)事會履職是否有效的首要標志。監(jiān)督方法因子，主要評價監(jiān)事會履職方法的多樣性，采用的履職方式越豐富，運行的效率越高。外部監(jiān)事履職能力因子，在職工監(jiān)事與股東監(jiān)事作用發(fā)揮不夠的情況下，外部監(jiān)事與公司不存在影響其獨立判斷的因素，其數(shù)量、專業(yè)背景以及對任職委員會工作的推動力度，對監(jiān)事會整體的履職有效性具有重大影響。專門委員會運行效率因子，作為監(jiān)事會履職的組織載體，委員會作用發(fā)揮的大小，決定著監(jiān)事會的運行效率。組織分工因子，下設更多的委員會，更為細化的工作分工，為監(jiān)事會有效運行提供堅實的組織保障。

（五）結(jié)果分析

通過對商業(yè)銀行監(jiān)事會運行效率總得分與商業(yè)銀行經(jīng)營利潤情況進行相關分析，發(fā)現(xiàn)相關性很弱，結(jié)合定性分析結(jié)果，目前監(jiān)事會對公司經(jīng)營管理的提升作用仍舊不明顯，作為公司治理主體的監(jiān)事會的監(jiān)督作用發(fā)揮還不夠。

從不同規(guī)模商業(yè)銀行總得分情況看（見表4），國有大型股份制商業(yè)銀行監(jiān)事會在運行效率上高于其他規(guī)模的商業(yè)銀行，城市及農(nóng)村商業(yè)銀行監(jiān)事會的履職成效較全國性股份制商業(yè)銀行監(jiān)事會相比，差距很小，甚至部分監(jiān)事會的運行效率高于全國性股份制商業(yè)銀行。由此表明，商業(yè)銀行的規(guī)模對監(jiān)事會的運行效率影響微弱。監(jiān)事會的履職狀況主要取決于該機構(gòu)公司治理意識的強弱與公司治理環(huán)境的優(yōu)劣。

從公共因子得分情況看，勤勉履職因子上，全國性股份制商業(yè)銀行平均得分較高，說明全國性股份制商業(yè)銀行監(jiān)事會在審議議案數(shù)量、組織開展監(jiān)督檢查次數(shù)方面優(yōu)于其他機構(gòu)，這得益于股份制商業(yè)銀行股權多元化、受銀監(jiān)會、證監(jiān)會雙重監(jiān)管、公司治理機制相對完善等因素。監(jiān)督方法因子上，國有大型商業(yè)銀行平均得分最高，這主要是由于國有大型商業(yè)銀行監(jiān)事會借助于強大而健全的信息科技系統(tǒng)，采用了非現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)測、監(jiān)督信息系統(tǒng)等多樣化的履職方式，有效提升了履職效率。外部監(jiān)事履職能力因子方面，城市及農(nóng)村商業(yè)銀行平均得分較高。主要原因，一方面外部監(jiān)事人數(shù)占比為30%，而全國股份制商業(yè)銀行為23%，國有大型商業(yè)銀行為20%。另一方面，城市及農(nóng)村商業(yè)銀行外部監(jiān)事中48%的具有企業(yè)管理經(jīng)驗，有利于監(jiān)督檢查工作。專門委員會運行效率因子上，國有大型商業(yè)銀行平均得分高于其他規(guī)模商業(yè)銀行。從實際統(tǒng)計結(jié)果看，國有大型商業(yè)銀行監(jiān)事會專門委員會每年平均召開會議8次，高于其他規(guī)模商業(yè)銀行2-3次，履職覆蓋面為85%，也高于其他規(guī)模商業(yè)銀行。從組織分工因子看，城市及農(nóng)村商業(yè)銀行監(jiān)事會得分較高，這些銀行監(jiān)事會普遍設立了2個專門委員會，部分商業(yè)銀行監(jiān)事會設立了2個以上的專門委員會，如重慶農(nóng)商行設立了履職盡職監(jiān)督委員會、審計委員會、提名委員會、內(nèi)控評審委員會等四個委員會，分工更加細化。

三、對策建議

經(jīng)過上述分析，商業(yè)銀行監(jiān)事會運行效率受到情況主要受到勤勉履職程度、監(jiān)督方法、專門委員會運行等因子影響。結(jié)合我國商業(yè)銀行公司治理實際，建議采用以下措施予以改進。

（一）完善制度體系，夯實履職基礎

完善的制度體系是監(jiān)事會履職的基礎與保障，我國商業(yè)銀行監(jiān)事會制度體系構(gòu)成簡單，實操性不強。各家銀行監(jiān)事會應結(jié)合現(xiàn)有的履職環(huán)境，制定完善工作制度，夯實履職制基礎。

（二）建立健全信息溝通機制，確保監(jiān)督知情權

一是要完善監(jiān)事會與董事會、高級管理層信息溝通制度，規(guī)范信息報送的內(nèi)容、程序、時間，建立信息報送機制，增加監(jiān)督信息獲取量。二是制定有關信息收集、加工、處理、報送工作細則，推進經(jīng)營管理信息處理規(guī)范化、適時化與持續(xù)化，確保監(jiān)事履職信息獲取質(zhì)量。三是定期向監(jiān)事報送經(jīng)營管理信息，使監(jiān)事充分了解公司重大事項，為履職監(jiān)督職責提供信息支持。此外，要充分保障外部監(jiān)事的監(jiān)督知情權，充分發(fā)揮外部監(jiān)事的作用。

（三）做強下設機構(gòu)，提升委員會運行效率

一是推行主任委員負責制與委員會秘書制，細化、明確主任委員工作內(nèi)容，強化委員會秘書工作協(xié)助職責，并加強監(jiān)事履職激勵約束機制，通過機制保運行。二是充分發(fā)揮內(nèi)部委員業(yè)務強、情況熟的特點和外部委員經(jīng)驗足、理論深的優(yōu)勢，提高委員工作參與度，依靠委員提效率。三是整合內(nèi)、外部監(jiān)督資源，加快監(jiān)督隊伍培育步伐，為委員會履職提供工作抓手與人員保障，借助外力上水平。四是建立健全監(jiān)事會專門委員會與董事會專業(yè)委員會間的溝通聯(lián)絡機制，及時了解情況，反饋問題，強化溝通促合作。五是及時向委員會報送監(jiān)督信息，組織委員到基層巡視，確保委員會履職知情權。

（四）充實履職內(nèi)容，提升履職全面性

全面履職是保障監(jiān)事會履職效率的重要保障，針對目前商業(yè)銀行監(jiān)事會履職全面性不高的問題，建議采取以下改進措施：一是表內(nèi)授信業(yè)務檢查，要從授信管理制度執(zhí)行拓展到貸款風險分類、貸款集中度、關聯(lián)交易貸款、個人授信等；二是財務檢查，要從財務制度執(zhí)行檢查拓展到對營業(yè)收入、成本、費用、減值準備等財務管理情況的檢查；三是內(nèi)控制度檢查，要從信貸資產(chǎn)內(nèi)控制度執(zhí)行情況拓展到非信貸資產(chǎn)內(nèi)控制度執(zhí)行情況；四是風險控制情況檢查，要從信貸風險控制拓展到市場風險、流動性風險控制情況；五是履職檢查，要從指標完成、議事決策等定性檢查拓展到以指標計算的定量評價。

（五）多策并舉，提升監(jiān)督專業(yè)水平

在監(jiān)督選題與重點把握上要“大處著眼，小處著手”，增強監(jiān)督目標選擇的專業(yè)性與準確性，避免選題不準產(chǎn)生的監(jiān)督表面化；在監(jiān)督載體上，要充分利用內(nèi)審機構(gòu)及外部中介機構(gòu)開展監(jiān)督檢查，提升監(jiān)督檢查工作的專業(yè)化水平；在監(jiān)督方法上，將聽取匯報與深入基層巡視調(diào)研相結(jié)合，通過尋找差距，發(fā)現(xiàn)深層次問題，提升問題挖掘的客觀性與專業(yè)性，避免意見建議缺乏針對性與可操作性；在監(jiān)督資源優(yōu)化上，要整合監(jiān)事、內(nèi)審機構(gòu)、外部中介機構(gòu)、專業(yè)人員等監(jiān)督資源，加快專業(yè)化監(jiān)督隊伍培育工作，為提升監(jiān)督專業(yè)化水平提供人力資源保障。

參考文獻：

篇2

關鍵詞：基層人民銀行；依法履職；思考

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）33-0054-03

基層人民銀行是人民銀行總行的派出機構(gòu)，是人民銀行履職的前沿，承擔著執(zhí)行和傳導貨幣政策、支持區(qū)域經(jīng)濟金融發(fā)展、維護轄區(qū)金融穩(wěn)定、提供優(yōu)質(zhì)金融服務的重任，有效地履行好基層央行職責，發(fā)揮好基層央行作用，責任重大。人民銀行監(jiān)管職能分離后，基層人民銀行積極應對改革及職能轉(zhuǎn)換，及時調(diào)整工作思路，在突出金融調(diào)控重點、強化內(nèi)部管理、提升服務層次等方面取得了顯著成績，但同時在履職過程中遇到一些與履職要求不相適應的困難和問題，如何適應新形勢，有效提高履職效能，既是當務之急，也是長遠戰(zhàn)略。

一、強化依法履職能力建設在基層人民銀行履職中的作用

《中國人民銀行法》對中國中央銀行的職能進行了重大調(diào)整，使央行的新職責既突出了宏觀性，也更具有了專業(yè)性。這對人民銀行行政行為提出了更高的要求，不僅要遵循責任行政原則、行政合法性原則、行政合理性原則依法行政，而且具體在貨幣政策的貫徹，金融服務的實施，金融穩(wěn)定的保障都需要合法高效的行政行為予以保證。

（一）強化基層人民銀行依法履職能力建設是增強基層行履行職責效能的必然要求

《中國人民銀行法》及《行政許可法》，構(gòu)成了人民銀行履行職責的法律基礎。然而，法律只是對人民銀行的行政行為作出了法律規(guī)范、提供了有法可依的前提條件，尤其是隨著央行職能重新定位，金融系統(tǒng)風險的不確定性，金融管理與服務并重等對基層人民銀行履行職責提出了更高的要求，而要真正維護金融穩(wěn)定、發(fā)揮好人民銀行職能作用，就必須不斷加強依法履職能力建設，嚴格依法行政。為此，自覺規(guī)范行政行為，努力提升依法履職能力，全面提高依法行政水平，是現(xiàn)階段增強基層人民銀行履行職責效能的必然要求。

（二）強化基層人民銀行依法履職能力建設是規(guī)范和提高基層行行政執(zhí)法水平的現(xiàn)實需要

在基層人民銀行依法行政過程中，央行的依法行政和行政相對人守法，是作為管理者和被管理者之間的一對法律關系體現(xiàn)出來的，基層人民銀行只有自身依法行政，才能要求行政相對人遵守法律，才能保證在行使檢查權和處罰權時，做到執(zhí)法適用標準統(tǒng)一、尺度一致，做到公平執(zhí)法。而有效開展依法行政的前提，就需要有良好的依法履職能力作為開展工作的基礎。同時，加強依法履職能力建設，還可以促使基層央行行政執(zhí)法人員做出行政行為時及時關注自身行為的合法性和合理性，進一步規(guī)范和提高基層央行行政執(zhí)法水平。

（三）強化基層人民銀行依法履職能力建設是增強基層行工作效率的關鍵環(huán)節(jié)

作為基層人民銀行，在金融工作中不依法辦事，在行政處罰上不依法行政，產(chǎn)生程序和實體運用中的不到位，造成實際工作中各種糾紛、復議甚至訴訟問題的發(fā)生，將直接降低央行行政行為效率。因此，基層人民銀行通過不斷提升依法行政能力、規(guī)范和約束其自身的行政權利，不僅是維護行政相對人合法利益的需要，而且還有利于行政相對人對人民銀行工作的監(jiān)督，對提高人民銀行高效履行工作職責的主動性和積極性，具有現(xiàn)實意義。

（四）強化基層人民銀行依法履職能力建設是基層人民銀行樹立良好外部形象的重要途徑

行政主體在法律規(guī)定范圍內(nèi)決策，依照法律規(guī)定執(zhí)法，是一個行政機關整體素質(zhì)的具體體現(xiàn)。對基層央行來說，促使央行員工的法律意識和履職能力的不斷提高，增強做好央行工作的使命感和責任感，依法貫徹貨幣政策，認真開展監(jiān)督管理，嚴格履行執(zhí)法檢查程序，確保金融穩(wěn)定，才能贏得地方政府及其相關部門的理解和支持，行政相對人的尊重和同行的認可，從而樹立基層人民銀行的良好形象，提升社會各界對人民銀行工作的認知度。

二、依法履職中存在的制約因素和問題

（一）法律制度不健全，依法履職缺乏有力支持

基層人民銀行依法行政所依據(jù)的法律法規(guī)中，還存在一些空白、模糊、相互矛盾、與實際不符等情況，使依法履職出現(xiàn)弱化現(xiàn)象。2008年，國務院印發(fā)了中國人民銀行新“三定”方案，對中國人民銀行的職責進行了一定調(diào)整，但作為中國人民銀行履職的主要法律依據(jù)《中國人民銀行法》并沒有及時跟進修訂，一定程度上影響了基層央行職責的有效履行；人民銀行法賦予人民銀行的九項檢查監(jiān)督權，由于相關條款不夠細化，基層行在具體操作中真正能實現(xiàn)監(jiān)管效果的手段不多；有的法規(guī)未及時修訂、廢止，不適應改革發(fā)展的需要，如《現(xiàn)金管理暫行條例》、《人民幣管理條例》、《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》、《金融違法行為處罰辦法》等規(guī)章制度，因時間較長、條款籠統(tǒng)，已明顯滯后于金融工作形勢的需要；配套性規(guī)定未能跟上立法進程，導致基層人民銀行操作困難，維護金融穩(wěn)定是人民銀行的重要職責，但并沒有明確人民銀行在維護金融穩(wěn)定中的定位問題及具體管理措施等，征信管理工作也遲遲未出臺一部法規(guī)，導致職責與權限失衡，對金融機構(gòu)的一些行為難以準確定性；部分管理行為缺乏法律支持，對于現(xiàn)行“兩管理、兩綜合”工作要求，也僅是根據(jù)《中國人民銀行法》的相關條款引申出的意義作為依據(jù)，并沒有明確的法律條款支持。由于金融法律、法規(guī)和金融規(guī)章制度的缺失，使基層央行難以有效地履行職能。

（二）依法履職手段缺乏，影響基層行履職效果

根據(jù)人民銀行法，人民銀行分支機構(gòu)負責“執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定”。但從實踐來看，一是當前基層央行執(zhí)行和傳導貨幣政策的手段十分缺乏，執(zhí)行存款準備金政策和中央銀行基準利率時缺乏彈性，無法結(jié)合本地實際情況進行差別調(diào)整、因勢利導；缺少懲罰性強制手段，對金融機構(gòu)單靠道義勸告、“窗口指導”、誡免談話等進行“軟約束”，效果不理想。二是金融穩(wěn)定職能定位不清，長期處于“摸著石頭過河”的狀態(tài)，履職的手段、工具不多，工作方法、經(jīng)驗欠缺，而且面臨與各方關系難協(xié)調(diào)的尷尬局面，影響了基層央行維護地方金融穩(wěn)定職能的發(fā)揮。三是各項日常業(yè)務中，對于金融機構(gòu)遲報、漏報或不報報表報告等資料的行為缺乏剛性約束，導致人民銀行分支機構(gòu)對轄區(qū)金融運行情況缺乏全局性、完整性的判斷，影響了履職效果。四是根據(jù)執(zhí)法權限，人民銀行對支付清算、反洗錢等業(yè)務有執(zhí)法檢查和處罰權限，對金融科技能檢查而不能處罰，對利率、金融風險監(jiān)測評估等宏觀調(diào)控和維護金融穩(wěn)定的業(yè)務只能進行非現(xiàn)場管理，現(xiàn)場檢查的制度依據(jù)不足，制約了第一手資料的收集和風險的分析判斷；對違反調(diào)查統(tǒng)計、征信管理、反假貨幣等規(guī)定的行為，處罰限額明顯偏低。這些都在一定程度上影響了人民銀行分支機構(gòu)的履職效果。

（三）履職環(huán)境存在干擾，依法履職權威性弱化

一是過于強調(diào)“服務者”、“調(diào)查員”的角色，也引起管理相對人對央行職責的誤解，對央行的調(diào)研活動則以各種理由推諉搪塞，拒絕提供或提供不真實的信息。目前，在法律上沒有賦予人民銀行對社會經(jīng)濟運行情況的調(diào)查權，基層央行對非金融機構(gòu)的調(diào)查處于一種無法可依的狀態(tài)，難以保證數(shù)據(jù)的真實、完整和有效。二是執(zhí)法處罰措施落實難?；鶎友胄虚_展執(zhí)法檢查過程中，依法作出行政處罰決定，被查行政相對人不是按法律法規(guī)陳述情況、申請復議或提起行政訴訟，而是向人民銀行討價還價，存在“嚴查輕罰”或者“只查不罰”的現(xiàn)象，弱化了依法行政的權威和效果，增大了金融風險隱患，不利于營造崇尚法治、遵守法規(guī)的執(zhí)法環(huán)境。

（四）人員結(jié)構(gòu)與素質(zhì)不合理，不能適應新形勢下履職需要

目前，基層行人員年齡結(jié)構(gòu)老化的現(xiàn)象比較突出，多年來，基層人民銀行進人渠道單一，退休、調(diào)離、辭職多，補充人員少，人員長期負增長造成了員工年齡結(jié)構(gòu)失衡；職工素質(zhì)參差不齊，大多屬于操作員，缺乏復合型人才，難以適應當前的履職需要，監(jiān)管職能分離后，大部分監(jiān)管專業(yè)人才分流到銀監(jiān)部門，分流人員集中了一批業(yè)務骨干，削弱了基層央行的力量。以某中支為例，人員平均年齡43歲，大多集中在40～50歲年齡段，這部分人員達到提前內(nèi)退或國家退休條件的時間比較集中。職工年齡老化，雖工作經(jīng)驗豐富，但接受新業(yè)務、新技能緩慢，工作激情和熱情降溫，創(chuàng)新能力和動力減退。隊伍年輕化的后備梯次嚴重不足，缺乏后勁和活力。學識與素質(zhì)不相對稱，大多數(shù)人員屬于在職教育，缺乏系統(tǒng)、規(guī)范的金融專業(yè)理論學習，理論功底淺薄，難于適應當前業(yè)務發(fā)展的需要。

三、加強基層行依法履職能力建設的對策及建議

（一）加快金融立法步伐，夯實法律保障

建立健全金融法律體系是促進人民銀行分支機構(gòu)依法履職的保障。應對現(xiàn)行的金融法律法規(guī)規(guī)章進行全面的梳理，加快制定、修改、完善步伐，建立健全金融法律體系，使之更加符合形勢發(fā)展需要，為基層行依法行政提供有效、充分的法律依據(jù)。一是應盡快推動履職核心法律依據(jù)《中國人民銀行法》的修改。重點關注將“三定”方案新增職責納入該法，豐富和完善人民銀行制定和執(zhí)行貨幣信貸政策的職責，細化人民銀行維護金融穩(wěn)定的法律途徑、手段和方式等，更好地促進履職。二是制定相關配套性規(guī)定，彌補立法空白，消除執(zhí)法真空地帶和相矛盾之處，以減少工作中無法可依的現(xiàn)象。盡快解決征信、存款保險、金融消費者權益保護等領域無法可依的局面，提高監(jiān)督管理水平。三是加快現(xiàn)行金融法律制度的修改完善。對不符合現(xiàn)行履職實際的進行相應修改，細化相關法律法規(guī)規(guī)章條款，增強可操作性。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高依法履職的水平

規(guī)范行政執(zhí)法行為、提高執(zhí)法水平是分支機構(gòu)依法履職工作取得實效的關鍵。一要規(guī)范現(xiàn)場檢查和行政處罰行為。將現(xiàn)場檢查的立項、取證等行為納入規(guī)范化、制度化的軌道，積極執(zhí)行綜合執(zhí)法、查處分離等現(xiàn)場執(zhí)法制度，防止重復檢查、查而不罰等違法行政行為，提高執(zhí)法效率。嚴格按照《行政處罰法》和《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》實施行政處罰，加大對金融機構(gòu)的執(zhí)法力度，糾正“重檢查、輕處罰”的不良傾向，樹立人民銀行的執(zhí)法權威。二要積極探索非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查有機結(jié)合的新途徑。適應依法行政和調(diào)整后職能履行的實際需要，建立非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查相互補充、相互促進、相互制約的執(zhí)法機制。非現(xiàn)場監(jiān)管要為現(xiàn)場檢查指明方向，提供檢查對象、頻率和范圍等方面的（下轉(zhuǎn)84頁）（上接55頁）依據(jù)，努力實現(xiàn)精確監(jiān)管。要充分發(fā)揮現(xiàn)場檢查的直觀性、全面性等優(yōu)勢，印證非現(xiàn)場監(jiān)管的效果，充實非現(xiàn)場監(jiān)管信息，彌補非現(xiàn)場監(jiān)管的不足。

（三）創(chuàng)新履職手段，加強“兩管理、兩綜合”及金融消費者權益保護工作

“兩管理、兩綜合”工作是人民銀行履職方式的創(chuàng)新和重大轉(zhuǎn)折，其開展正確處理了金融管理和金融服務的關系，使人民銀行的監(jiān)管關口移至金融機構(gòu)籌建之前，貫穿于其籌建的全過程，延伸到其經(jīng)營管理，增強了人民銀行依法監(jiān)管的有效性和權威性。人民銀行分支機構(gòu)要繼續(xù)大力開展“兩管理、兩綜合”工作，進一步探索管理范圍，增加管理手段，完善管理方法，構(gòu)建完整的“兩管理、兩綜合”工作體系、工作模式和長效機制。

（四）提高人員素質(zhì)，促進基層央行履職能力提升

針對當前基層人民銀行執(zhí)法人員法律素質(zhì)較弱，法制意識不強，依法行政的觀念、依法行政工作水平和能力都亟待提高的現(xiàn)狀，緊密結(jié)合自身工作特點和履行職能的需要，科學合理設定綜合執(zhí)法檢查崗位，明確不同部門和崗位的綜合執(zhí)法檢查責任，強化基層人民銀行綜合執(zhí)法檢查人員的責任意識；加強業(yè)務培訓，建設適應現(xiàn)代金融依法履職要求的復合型執(zhí)法隊伍，進行以法律法規(guī)、業(yè)務知識和操作技能等為主要內(nèi)容的培訓，有針對性地進行與履行職責密切相關的法律法規(guī)的學習，加強法律法規(guī)制度和綜合執(zhí)法檢查實務知識的培訓，著力提高執(zhí)法人員的操作技能，增強依法行政、程序公正、合理行政的意識，不斷提高基層人民銀行履行職責的水平和能力。

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隨著計算機和信息網(wǎng)絡的發(fā)展，人民銀行的各項重要業(yè)務都發(fā)展為電子系統(tǒng)，通過計算機和通訊網(wǎng)絡運行和操作，業(yè)務系統(tǒng)的現(xiàn)代化為內(nèi)控管理提出了新的挑戰(zhàn)，內(nèi)部審計的監(jiān)督領域、監(jiān)督重點和監(jiān)督方法也要適應科技發(fā)展的要求做出相應調(diào)整。從2003年開始，中支緊跟各重要業(yè)務系統(tǒng)的上線步伐，及時開展了各項重要業(yè)務系統(tǒng)運行和操作的專項審計。先后開展了業(yè)務應用系統(tǒng)及個人辦公計算機聯(lián)網(wǎng)運行管理、外匯業(yè)務信息系統(tǒng)運行管理、信息系統(tǒng)應急預案管理等重要業(yè)務系統(tǒng)專項審計，及時解決了各業(yè)務系統(tǒng)在運行載體發(fā)生變化后，各操作環(huán)節(jié)制度執(zhí)行中的問題，督促業(yè)務部門規(guī)范業(yè)務系統(tǒng)口令設置管理，加強業(yè)務系統(tǒng)從看得見的紙上操作到看不到的電子操作過程中監(jiān)督制約制度的落實，確保了各業(yè)務系統(tǒng)的合規(guī)、安全、有效運行。

科學的制度體系是地市人民銀行規(guī)范高效運行的重要保證。實現(xiàn)用制度管人、管事、嚴格按制度操作各項業(yè)務是體現(xiàn)單位科學化管理的重要標志。近年來，人民銀行從上到下，從建立科學的內(nèi)部管理體系、嚴密的業(yè)務操作系統(tǒng)為出發(fā)點，切實加強了各項制度建設。為了保證制度建立和執(zhí)行的有效性，中支先后開展對縣支行內(nèi)部制度建設、國庫業(yè)務內(nèi)控制度執(zhí)行、貨幣信貸內(nèi)部控制執(zhí)行和中支全系統(tǒng)內(nèi)控體系建設和執(zhí)行的專項審計，對中支內(nèi)控環(huán)境、風險識別、評估、應對等進行了客觀評價，對存在的制度不夠健全、執(zhí)行不夠嚴格等20個問題提出了加強和改進的意見，在全行開展了以落實制度為主題的標準化、規(guī)范化管理活動，使全轄基礎業(yè)務更加規(guī)范，業(yè)務運行更加安全，防止了各類業(yè)務風險和案件的發(fā)生。地市人民銀行的工作安全尤為重要，但從事任何業(yè)務工作的最終目標不是為了安全，而是為了促進經(jīng)濟社會和金融業(yè)的健康發(fā)展，內(nèi)部審計不能僅僅強調(diào)安全，而是要強調(diào)在保證安全前提下的履職績效最大化。因此內(nèi)部審計不僅要審業(yè)務的合規(guī)性，還要審履職的績效。中支按照“內(nèi)審工作要由傳統(tǒng)的財務、業(yè)務合規(guī)性審計向內(nèi)部控制審計、風險管理審計和績效審計轉(zhuǎn)變”的要求，積極探索開展績效審計。2011年開展了征信管理績效審計，對中支和縣支行推進征信體系建設進行了全面評價，鑒證了征信管理工作取得的實效，同時客觀反映了影響高效履職的9個方面的不足和問題，為提高征信管理及履職績效發(fā)揮了積極作用，也為內(nèi)審轉(zhuǎn)型積累了經(jīng)驗。

地市人民銀行內(nèi)審轉(zhuǎn)型的制約因素

（一）風險管理工作和績效審計的評價標準建立滯后影響審計結(jié)論的科學性和嚴肅性。對被審計對象的監(jiān)督在執(zhí)行審計內(nèi)容上評價或鑒證的標準應該是“以事實為依據(jù)，以制度為準繩”，在傳統(tǒng)的合規(guī)性審計中，審計人員依據(jù)已執(zhí)行的制度作為度量標準，用制度來衡量工作，做到了就是做到了，沒做到就是沒做到，拿事實對標準一目了然，說服力很強。而在風險管理審計和績效審計中，審計評價的內(nèi)容從做沒做延升到了做的程度的判定。目前，人民銀行對分支機構(gòu)還沒有風險管理和績效的判定標準，對風險大小、履職好壞要憑審計人員的主觀判斷來評價，為了讓被審計單位認可審計結(jié)論，容易使審計人員做出“風險判斷就低不就高，履職績效就好不就壞”的審計結(jié)論，使審計報告變成掩蓋風險、歌頌成績的“喜報”，向主要領導和決策層傳達錯誤信息，可能造成決策的科學性和準確性的缺失。

（二）對內(nèi)部審計促進管理作用的認識不足影響轉(zhuǎn)型工作的開展。內(nèi)審轉(zhuǎn)型中，審計領域不斷拓寬和延伸，凡是存在風險隱患的領域，凡是可能影響組織目標實現(xiàn)的領域都要納入審計關注的視野，使審計的項目和被審計部門增加，對其它職能部門的“打擾”相應增多。許多部門負責人對審計的目的認識不足，沒有建立起審計是為了查找工作中的不足，幫助自己提高管理和履職水平的認識，錯誤地認為審計就是挑毛病、找問題、添麻煩，是既分散管理精力，又向領導暴露管理中問題和不足的事，對內(nèi)部審計雖不敢抵觸，但也表現(xiàn)出了不歡迎的態(tài)度，提供資料不及時、配合工作找理由推拖的現(xiàn)象時有發(fā)生。使同在一個單位工作的審計人員對開展同級監(jiān)督有畏難情緒，認為是出力不討好的事，工作的主動性和積極性不高，影響了內(nèi)審轉(zhuǎn)型工作的推進和審計績效的提高。

（三）內(nèi)部審計還沒有造就素質(zhì)權威的隊伍影響內(nèi)審轉(zhuǎn)型的步伐。當前內(nèi)審部門的人員大部分是在以“財務、業(yè)務合規(guī)性”為主的傳統(tǒng)內(nèi)審職能下配備的，以長期從事財務會計工作的老同志為主，雖然他們有豐富的會計實踐經(jīng)驗，但在信息化的時代，央行業(yè)務日新月異，業(yè)務操作電子化程度不斷提高的背景下，審計人員對新業(yè)務、新知識的學習速度遠遠趕不上業(yè)務發(fā)展步伐，缺乏必要的審計專業(yè)知識及業(yè)務風險和履職績效的判斷能力。地市人民銀行具有CIA資格證書的審計人員的比例更低，使內(nèi)部審計隊伍綜合素質(zhì)很難適應內(nèi)審轉(zhuǎn)型的需求。

（四）事后審計的內(nèi)部審計方式影響了內(nèi)審防風險的實效。長期以來，單一的事后監(jiān)督使得審計成果價值下降進而影響了審計的權威。尤其是在風險審計上，由于內(nèi)審人員不直接參與管理層的決策，對一些與被審計對象相關的、甚至起決定性作用的重要信息的知曉范圍非常有限，內(nèi)審人員不能全方位掌握被審計對象的全面情況，在事后審計中發(fā)現(xiàn)問題時，風險已成實事，限制了內(nèi)部審計在防風險中作用的充分發(fā)揮。

加快地市人民銀行內(nèi)審轉(zhuǎn)型的思考

（一）在管理體制上體現(xiàn)內(nèi)部審計的相對獨立性。內(nèi)部審計機構(gòu)設置方式，直接影響到內(nèi)部審計工作的獨立性，關系到審計監(jiān)督的權威性。尤其是以同級監(jiān)督為主的地市人民銀行的內(nèi)審部門，應考慮內(nèi)部審計與組織的整體利益相分離，使其無論是地位上還是利益上都處于獨立的第三方，保持內(nèi)部審計獨立性、權威性和高層次地位。可以考慮在當前內(nèi)審為行長負責的體制下，提高內(nèi)審部門的行政級別，由副行級領導擔任內(nèi)審部門負責人或者改由上級行下派制，將內(nèi)審人員的考核獎勵等獨立于其他人員，為內(nèi)審人員建立相對獨立的履職地位，在工作中減少干擾，排除后顧之憂，敢于堅持原則、敢于碰硬，營造良好的內(nèi)審監(jiān)督體制機制。

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關鍵詞：基層央行;金融管理;依法履職

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2015（9）-0079-03

“兩管理、兩綜合”是近年來基層人民銀行在新形勢下為更好地履職進行的有益探索。筆者以相關法律依據(jù)為基礎，從“兩管理、兩綜合”的法律內(nèi)涵及其關系出發(fā)，對如何完善基層人民銀行“兩管理、兩綜合”工作、提升履職能力和效果進行了探討。

一、“兩管理、兩綜合”的內(nèi)涵及其內(nèi)在聯(lián)系

（一）“兩管理、兩綜合”的內(nèi)涵。人民銀行開展“兩管理、兩綜合”工作具有以下的屬性：

1、法定性。法定性是指人民銀行依法行使開展“兩管理、兩綜合”工作的權力。《中國人民銀行法》第五章“金融監(jiān)督管理”中列明了九個方面的金融監(jiān)督管理檢查權，賦予了人民銀行對銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的建議檢查權和特定情況下對金融機構(gòu)的全面檢查權。此外，《中華人民共和國反洗錢法》、《中華人民共和國外匯管理條例》等法律法規(guī)也對各級人民銀行的相關監(jiān)管權進行了明確規(guī)定。人民銀行開展“兩管理、兩綜合”工作，就是把各項分散的檢查監(jiān)督權進行整合，是依法履職的體現(xiàn)。

2、宏觀性。宏觀性是指開展“兩管理、兩綜合”的目的包含著防范化解系統(tǒng)性金融風險和維護金融穩(wěn)定。2008年金融危機后，發(fā)達經(jīng)濟體以及一些新興經(jīng)濟體吸取危機教訓，不斷強化宏觀審慎管理，我國“十二五”規(guī)劃中也提出，要“構(gòu)建逆周期的宏觀審慎管理制度框架”。人民銀行通過探索開展“兩管理、兩綜合”等履職的新途徑，與金融機構(gòu)和金融市場保持事前、事中、事后各環(huán)節(jié)更加密切的聯(lián)系，從總體上把握金融體系的運行和風險情況，為構(gòu)建和設計宏觀審慎管理框架提供決策參考。

3、社會性。社會性是指人民銀行開展“兩管理、兩綜合”工作，不僅涉及銀行業(yè)金融機構(gòu)，還涉及非銀行業(yè)金融機構(gòu)、企業(yè)、組織和個人，具有廣泛的社會性?！皟晒芾?、兩綜合”工作，將分散于十多個業(yè)務部門的金融管理資源整合運用，有利于降低金融機構(gòu)特別是新設金融機構(gòu)成本和費用。同時，借助整合資源、歸口管理的方式，不斷提高人民銀行金融管理的有效性，從而更好的服務金融機構(gòu)和社會大眾。

（二）“兩管理、兩綜合”的內(nèi)在聯(lián)系。“兩管理、兩綜合”工作是一項綜合性很強的工作，涉及人民銀行政策12類59項，13個專業(yè)，以及人民銀行和金融機構(gòu)的多個部門。

開業(yè)管理是事前的管理，營業(yè)管理主要是重大事項報告管理是事中的管理，而綜合執(zhí)法檢查、綜合評價是事后的管理與評估。開業(yè)管理是報備性管理，備案完成即終結(jié)。重大事項報告管理是為了防范金融風險、機構(gòu)經(jīng)營過程中的管理，主要依賴于機構(gòu)自發(fā)的預警性報告。綜合執(zhí)法檢查是四者之中的“重型武器”，既是對金融機構(gòu)一段時間經(jīng)營情況的檢測，也是警示問題的窗口，是根據(jù)機構(gòu)的經(jīng)營狀況而定，具有非特定性、影響力強的特點。綜合評價是以年為單位的常規(guī)性的工作狀態(tài)評估，是促進機構(gòu)規(guī)范發(fā)展的長效激勵機制。

“兩管理、兩綜合”的四者之間是既有區(qū)別又相互聯(lián)系的有機統(tǒng)一體。四者之間的管理結(jié)果相互促進影響，違反規(guī)定報送開業(yè)管理報告、重大事項報告的機構(gòu)，可能會在綜合評價中扣除較多的分數(shù)，而綜合評價的結(jié)果是綜合執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。反之，在日常工作中經(jīng)營規(guī)范、及時報備有關工作情況、未檢查出問題的機構(gòu)，在綜合評價中則可以獲得較好的名次。

二、“兩管理、兩綜合”工作特點分析

近年來，人民銀行分支機構(gòu)“兩管理、兩綜合”工作全面鋪開，取得了較快的發(fā)展，進一步規(guī)范了金融機構(gòu)的經(jīng)營行為，有效維護了區(qū)域金融穩(wěn)定，增強了基層人民銀行履職效能，也得到了地方黨政部門的肯定?！皟晒芾?、兩綜合”工作呈現(xiàn)以下特點：

（一）普遍重視且工作積極性高。人民銀行各地分支機構(gòu)對“兩管理、兩綜合”工作都高度重視，人民銀行36家副省級城市中心支行以上的分支機構(gòu)均明確了“兩管理、兩綜合”工作的牽頭部門，地市中支有270多家分支機構(gòu)出臺了“兩管理、兩綜合”工作制度。有的分支機構(gòu)積極創(chuàng)新管理措施，如濟南分行特批滕州市支行增設管理檢查部，專門行使對縣域金融機構(gòu)的管理檢查職能;重慶營管部對新設金融機構(gòu)提供一對一輔導，全程專人跟進。

（二）各地管理方式不盡相同。人民銀行各地分支機構(gòu)開展的“兩管理、兩綜合”工作多是因地制宜，在管理權限劃分上，有的是將審批權交給地市中支和縣支行，要求新設金融機構(gòu)開業(yè)僅需向當?shù)厝嗣胥y行分支機構(gòu)提交申請;而有的中支堅持屬地和層級管理相結(jié)合，籌建向上一級人民銀行申報，加入金融服務體系則向當?shù)厝嗣胥y行分支機構(gòu)申請。在申報事項的報送上，有的行確定統(tǒng)一的報送時限，有的行要求金融機構(gòu)分事前、事中、事后報告。在綜合執(zhí)法檢查方面，大多數(shù)行是根據(jù)屬地原則開展檢查，而有的行之間實施異地交叉檢查。

（三）管理對象有向外延伸的趨勢。在綜合評價中，綜合評價的對象從銀行業(yè)金融機構(gòu)逐漸拓展至保險業(yè)、證券業(yè)金融機構(gòu)。在綜合執(zhí)法檢查的工作內(nèi)容中，有的行將金融消費權益保護工作納入其中，還有近年來開展的金融業(yè)機構(gòu)信息管理工作，根據(jù)反洗錢、征信管理等有關文件要求，人民銀行各地分支機構(gòu)加強金融業(yè)機構(gòu)信息管理，逐步開展了對證券、保險類金融機構(gòu)、小額貸款公司、非金融支付機構(gòu)、融資性擔保公司等機構(gòu)信息的規(guī)范管理。

（四）不斷加大綜合執(zhí)法檢查力度。人民銀行各分支機構(gòu)綜合執(zhí)法檢查逐漸常態(tài)化、制度化，有的制定了3-5年全轄的工作規(guī)劃。在開展檢查中，將綜合執(zhí)法檢查優(yōu)于專項檢查安排，對于在工作中配合程度不高的金融機構(gòu)，偏好于運用綜合執(zhí)法檢查加強管理。有的行積極創(chuàng)新檢查方式、拓展檢查內(nèi)容，從宏觀審慎管理的角度考慮，將檢查內(nèi)容延伸至金融機構(gòu)風險管理與內(nèi)控制度執(zhí)行情況。

三、目前工作中存在的問題

（一）“兩管理、兩綜合”工作效能沒有充分發(fā)揮。綜合執(zhí)法檢查的范圍和處罰手段都存在局限性，如縣支行沒有反洗錢工作的檢查權、處罰權，加之基層人民銀行受檢查時間、金融機構(gòu)數(shù)量、外部環(huán)境等因素影響，并非每次綜合執(zhí)法檢查都能全面、深入地查出金融機構(gòu)存在的風險隱患及深層次問題。由于人民銀行的監(jiān)管未能與金融機構(gòu)金融產(chǎn)品的開發(fā)、金融業(yè)務的增長保持同步，綜合評價多數(shù)是各職能部門根據(jù)日常經(jīng)營情況對有關情況進行整理，牽頭部門匯總，缺乏對金融機構(gòu)前瞻性強、參考價值高的評價，評價結(jié)果雖然對地方法人金融機構(gòu)有一定的約束力，但對于證券業(yè)及保險業(yè)金融機構(gòu)而言約束力很小。

（二）“兩管理、兩綜合”工作缺乏統(tǒng)一的標準?！皟晒芾?、兩綜合”工作是一項全新的工作，沒有先例可循，人民銀行各地分支機構(gòu)無論是在工作程序、工作方法還是在綜合評價指標的掌握、適用法律、法規(guī)、制度文件的選擇等方面都有很大的差異，有時甚至同一地區(qū)的人民銀行之間、人民銀行內(nèi)部各部門之間的工作要求和流程差別都很大。

（三）履職的內(nèi)、外部環(huán)境尚需進一步順暢?！皟晒芾?、兩綜合”工作涉及工作事項多、部門廣、綜合性強，但有時容易出現(xiàn)因內(nèi)部信息不對稱而造成了對金融機構(gòu)的管理真空。在外部，涉及的綜合性工作需要金融機構(gòu)確定牽頭部門與人民銀行進行對接，涉及到具體工作，需要人民銀行各部門與金融機構(gòu)對口業(yè)務部門對接，需要探索形成既便捷開展工作又能夠無縫對接的工作機制?！皟晒芾?、兩綜合”工作是對金融機構(gòu)的一個有形且較為全面的監(jiān)管抓手，對于如何能夠加強與政府部門的聯(lián)系、讓管理的結(jié)果更好地促進執(zhí)行貨幣政策、支持地方經(jīng)濟發(fā)展還需要進一步探索。

（四）“兩管理、兩綜合”工作的人員保障是制約發(fā)展的瓶頸?！皟晒芾?、兩綜合”工作對人員綜合能力的要求較高。在開展綜合執(zhí)法檢查、綜合評價的具體工作中，基層人民銀行既懂金融理論和業(yè)務、又熟悉金融法律規(guī)定的復合型人才不多，尤其是各縣支行人員年齡結(jié)構(gòu)基本都在40歲以上，隊伍素質(zhì)參差不齊。

四、完善“兩管理、兩綜合”工作的建議

（一）健全完善相關法規(guī)政策。建議對現(xiàn)行的涉及“兩管理、兩綜合”的金融法律法規(guī)進行全面的梳理，制定統(tǒng)一的工作規(guī)章，以中國人民銀行令的形式下發(fā)，增強“兩管理、兩綜合”制度的約束力和效力等級。在規(guī)章中明確適用對象、工作標準、工作流程、管理權限等，構(gòu)建起科學合理、操作性強、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律法規(guī)體系，為基層人民銀行開展工作提供完備的法律依據(jù)。同時，積極推進《中國人民銀行法》的修改，賦予中央銀行宏觀審慎管理權、系統(tǒng)性金融風險監(jiān)管職權等;重新修改《賬戶管理條例》、《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》、《國家金庫條例》等，增強各項法律規(guī)章的可操作性。

（二）強化信息應用提高金融管理效能。將“兩管理、兩綜合”工作搭建成人民銀行與金融機構(gòu)的通訊平臺、維護金融穩(wěn)定預警中心，在人民銀行內(nèi)部強化信息共享，促進金融機構(gòu)報送的數(shù)據(jù)資料轉(zhuǎn)化成人民銀行的監(jiān)管信息、判斷金融政策落實情況的評價信息。更重要的是，通過開業(yè)、在營管理，專項、綜合執(zhí)法檢查，現(xiàn)場、非現(xiàn)場監(jiān)管，及時了解金融機構(gòu)的運行狀態(tài)，強化人民銀行的綜合監(jiān)管能力及預警分析金融風險能力。

（三）建立標準化的“兩管理、兩綜合”工作機制。建議定期或不定期總結(jié)“兩管理、兩綜合”工作經(jīng)驗，將“兩管理、兩綜合”中比較成熟的做法、注意事項、格式文書、工作要求等制作成指引，建立起一套規(guī)范統(tǒng)一的工作流程、規(guī)范的登記簿格式，規(guī)范現(xiàn)場檢查和現(xiàn)場核驗內(nèi)容、綜合評價量化考核標準、檔案管理要求等，為基層人民銀行維護轄區(qū)金融穩(wěn)定提供必備的監(jiān)管手段和履職依據(jù)。

（四）加強基層人民銀行“兩管理、兩綜合”工作干部隊伍建設。加強對執(zhí)法檢查程序、現(xiàn)場檢查技能、相關法律知識和檢查處理等基本知識的培訓，夯實功底，做到問題定性準確、處理合法。必要時可建立綜合執(zhí)法人員聯(lián)系行制度，安排綜合執(zhí)法人員深入金融機構(gòu)學習和進行實務操作鍛煉。建立基層人民銀行金融監(jiān)督管理人才庫，加強上下級人民銀行之間人才的流動管理，適當抽調(diào)一些基層人民銀行工作人員參加上級行組織的較大規(guī)模綜合執(zhí)法檢查，提升基層人民銀行的金融管理水平和質(zhì)量。

參考文獻

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The Reflection on Improving “Two Management， Two Comprehensive”

of PBC Branches

HE Anrui WANG Ting

（Operations Office of Xi’an Branch PBC， Xi’an Shaanxi 710002）

篇5

一、認識：人力資源統(tǒng)籌使用是人民銀行內(nèi)審工作履職的現(xiàn)實選擇

1.素質(zhì)參差，精力分散，導致履職時“心有余而力不足”。以人行九江中心支行為例，目前內(nèi)審部門設置是中心支行設有內(nèi)審科，人員8人，轄內(nèi)11個縣級支行均只設內(nèi)審崗位并“附屬”掛靠在辦公室，絕大多數(shù)內(nèi)審員非專職內(nèi)審。中支內(nèi)審部門內(nèi)審人員常年奔波在審計一線，一個項目接一個項目，內(nèi)審人員與時俱進的培訓和學習機會不多，現(xiàn)有內(nèi)審人員知識更新和素質(zhì)提升緩慢，專業(yè)技能難以跟上業(yè)務部門的發(fā)展速度。而縣級內(nèi)審崗位人員其綜合素質(zhì)差異更明顯，由于縣級行多年沒有“補員”，各支行優(yōu)秀人才有限，各部門及重要崗位都要照應到，有的縣支行對內(nèi)審崗位人員的配置其素質(zhì)客觀上難以達到中心支行內(nèi)審科的要求，何況不少內(nèi)審員在完成內(nèi)審崗位工作任務的同時還需要花相當?shù)臅r間兼顧其他工作，精力分散，而縣支行內(nèi)審崗位人員培訓學習的機會更是微乎其微。目前，基于內(nèi)審任務的完成，上級行經(jīng)常采取抽調(diào)下級行內(nèi)審人員“以查代訓”的方式，這種做法雖然鍛煉了隊伍，但相對系統(tǒng)性學習規(guī)范培訓而言，其綜合效果有限，比如不少審計人員對查出的問題不會歸納總結(jié)，針對各項新的業(yè)務系統(tǒng)不斷推出或更新?lián)Q代難以做到檢查技能同步跟進，對此如若僅試圖通過檢查途徑來達到全面提升內(nèi)審工作水平只能達到“臨陣磨刀”的淺顯效果。

2.級別不夠，多重領導，導致履職時“心存顧慮”。根據(jù)《中國人民銀行內(nèi)部審計工作制度》的規(guī)定：人民銀行內(nèi)審工作“實行行長負責制，內(nèi)審部門對行長負責并報告工作”。對基層行內(nèi)審部門而言既要對本行行長負責，同時內(nèi)審立項除自定外基本上是上級行內(nèi)審部門統(tǒng)一安排的，無疑又應對其上級行內(nèi)審部門負責。然而實際運作中其“雙負責”的有效性大打折扣，由于中支內(nèi)審部門只是全行的職能科室之一，縣級央行內(nèi)審人員掛靠辦公室，在業(yè)務上雖然大多受上級內(nèi)審部門的部署，但在管理上可以說受“多重”領導和管理，有直管和協(xié)管領導，還有人事和組織部門，同時還說不定哪天會交流到其它部門，因而心存顧慮，既要考慮到領導的“指示”，又要考慮到自已的“后路”，同時還要考慮上級內(nèi)審部門的考核情形，由于級別不夠在“擠壓”中對于問題不得不慎重地以單位形象或利益或個人前程為重，不愿意或不敢過多的暴露問題，容易導致現(xiàn)實檢查時“蜻蜓點水”，檢查后建議整改的應付情形。

3.認識模糊，機制欠缺，導致履職時尷尬消極?；鶎友胄杏行└刹坑绕涫侵袑痈刹吭诓块T負有直接管理責任，由于各對口部門對差錯和問題考核較細，追究較嚴，因而不習慣內(nèi)審的再監(jiān)督，認為自己查自己沒有必要，對內(nèi)審工作地位與作用認識不到位。尤其是在縣支行，不少人對內(nèi)審查出的問題難以接受，對好的評價滿面春風，而對檢查出的問題卻滿臉烏云，認為于已不利進而呈消極配合心態(tài)甚至有的非要分管領導或主要領導出面協(xié)調(diào)。同時由于內(nèi)審崗位及人員長期以來普遍缺乏“剛性”的激勵和約束機制，加上現(xiàn)實中評先、評優(yōu)、晉級等一些與個人相關的考評考核又比較看重民主測評結(jié)果，更加重了內(nèi)審人員在檢查中不愿得罪人的心理負擔，以上因素久而久之導致內(nèi)審檢查人員養(yǎng)成了在檢查時情緒上的尷尬和工作上得過且過的消極。

綜上問題，明顯表露內(nèi)審隊伍建設相對有效履職的“滯后”性，解決這一問題急待我們進一步強化對內(nèi)審隊伍建設迫切性的認識，在當前人民銀行機構(gòu)改革沒有大的調(diào)整現(xiàn)狀下，積極探索內(nèi)審人力資源統(tǒng)籌使用之良策不失為提高央行內(nèi)審部門履職能力的現(xiàn)實選擇。

二、探討：現(xiàn)階段人民銀行內(nèi)審人力資源統(tǒng)籌使用模式的設想

正視內(nèi)審人力資源統(tǒng)籌使用問題，我們對其運用模式進行了有益的可行性思考，對內(nèi)審人力資源統(tǒng)籌使用的內(nèi)涵可通俗的理解為：一是指對內(nèi)審人力資源的充分掌握和合理利用；二是指對內(nèi)審人力資源的計劃培養(yǎng)和統(tǒng)籌發(fā)展。目前人民銀行的內(nèi)部審計工作對人力資源的使用較普遍采用的是逐級有選擇性地抽調(diào)轄內(nèi)內(nèi)審人員，共同參與上級行組織的內(nèi)審項目檢查。實質(zhì)上采取的是內(nèi)審人力資源的“縱向抽調(diào)，橫向交叉”，這種人力資源統(tǒng)籌方式在實際運行中雖產(chǎn)生了一定效果，但由于基層內(nèi)審人員的“屬地”管理和考核機制這一根本性問題沒有解決，內(nèi)審人員行動上或心理上的問題依然，其阻滯內(nèi)審效果的發(fā)揮亦必然。為此我們著眼于解決問題，提出以下垂直管理理念，即“內(nèi)審業(yè)務工作及人員管理相對獨立，歸屬上級，項目由上級指定，人員由上級考核”。以此管理理念為指導特提出以下三種模式設想予以商榷：

模式一：實行逐級派駐制。即內(nèi)審人員由總行派駐分行、分行派駐中心支行、中心支行派駐縣支行，形成內(nèi)審隊伍相對獨立，業(yè)務檢查相對集中，逐級負責的內(nèi)審運作體系。

模式二：打破區(qū)域界限，實行跨行政區(qū)設置內(nèi)審派出機構(gòu)。鑒于目前人民銀行跨行政區(qū)設立分行的現(xiàn)狀，可在各大分行以下對中心支行實行跨區(qū)域設置內(nèi)審派出機構(gòu)，在幾家地市級中心支行中設置一家由分行派駐的內(nèi)審機構(gòu)。派出機構(gòu)人權、財權、事權隸屬大分行，其職責是對所轄地市、縣兩級人民銀行實行審計檢查監(jiān)督，審計結(jié)論對派出行負責。

模式三：總、分行現(xiàn)行體制不變，以中心支行為單位，實行內(nèi)審委派制。將縣級支行內(nèi)審人員上收中支統(tǒng)一管理（包括勞資、人事、組織等關系），內(nèi)審員平時在縣支行開展工作，接受中支內(nèi)審部門領導，實行內(nèi)審責任追究制，開展內(nèi)審監(jiān)督檢查時，集中起來，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一行動。

以上三種模式任選其一運作，我們認為由于均體現(xiàn)了垂直管理，進而有利于解決“阻滯”，增強履職的有效性。其理由分析如下：其一，垂直管理后，上級內(nèi)審部門可實施“人才庫”管理，針對項目靈活隨機地進行人員配置，及時聚集合力，有效避開了以往內(nèi)審員所在行對其所兼的崗位工作要求和差旅費用考慮及外出檢查時的“干預”現(xiàn)象。同時也方便集中培訓，有利于解決素質(zhì)提升以及職能部門業(yè)務更新與內(nèi)審員技能不同步的問題。其二，垂直管理后，直接作為上級內(nèi)審部門“以上查下”，與現(xiàn)實中根深蒂固的“等級”觀念相宜，既避免了同級內(nèi)審中的“以下查上”的無奈，也避免了當前從下級行抽調(diào)內(nèi)審人員在實施交叉檢查過程中存有“本是同根生、相煎何太急”而互留后路的心理。其三，垂直管理后，針對崗位性質(zhì)有效實施責、權、利相統(tǒng)一的激勵和約束機制，壓力與動力相結(jié)合，有利于調(diào)動內(nèi)審人員履職積極性，保證隊伍的穩(wěn)定性。同時內(nèi)審人員個人業(yè)績與考評考核由上級內(nèi)審部門統(tǒng)一實施，解除了下級行內(nèi)審人員怕工作不合本行領導之意而有所擔心或不合本行同事之意影響民主測評分值的顧慮，使其放手大膽履職。

三、建議：構(gòu)建內(nèi)審人力資源統(tǒng)籌使用長效發(fā)展的良好環(huán)境

1.領導重視、觀念更新。領導對內(nèi)審工作的態(tài)度，決定內(nèi)審工作的效果，內(nèi)審工作的效果影響職能部門風險防范的意識。內(nèi)審工作及人員使用需要領導高度重視，同時領導及其它職能部門的工作人員還應具備自覺接受內(nèi)審監(jiān)督的觀念，消除一些“要監(jiān)督我”的誤解和偏見，進而形成“我要監(jiān)督”的良好內(nèi)審監(jiān)督環(huán)境。

2.強化培訓、素質(zhì)達標。由于內(nèi)審職業(yè)的特殊性，內(nèi)審人員的培訓工作對于提高內(nèi)審工作的質(zhì)量和水平至關重要。新形勢下，央行職能部門業(yè)務更新較快，信息化普遍提高，對內(nèi)審部門提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，內(nèi)審人員的專業(yè)性、系統(tǒng)性知識要求越來越高，內(nèi)審人員的培訓將是一項長期而艱巨的工作。

3.科學考核，機制健全。針對現(xiàn)狀管理建立與之相適應的工作機制十分必要。如在支行內(nèi)部建立風險控制評價機制。通過考核指標，對各業(yè)務部門駕御職能范圍內(nèi)風險的能力作出綜合的科學評價；建立由上至下的內(nèi)審審計質(zhì)量管理機制。通過考核指標的制定和測評，由上級審計部門對下級審計部門的審計質(zhì)量進行監(jiān)督、考核和評價；建立內(nèi)審人員獎懲約束機制。對嚴格執(zhí)行內(nèi)部控制制度的，要給予精神鼓勵或物質(zhì)獎勵，對于違規(guī)違章的堅決給予行政處分和經(jīng)濟處罰，并與職務升遷掛鉤。

篇6

一、深化風險評估工作，完善風險預警體系

以風險評估為抓手，深入了解轄內(nèi)銀行業(yè)的風險狀況和業(yè)務發(fā)展情況，突出重點，強化評估“回頭看”和督查，狠抓評估意見的落實整改，充分發(fā)揮評估例會作用，切實提高評估水平。適時采取約見談話、機構(gòu)回訪，變被動為主動，掌握監(jiān)管對象工作動態(tài)，督促建立和完善一整套行之有效的規(guī)章制度、業(yè)務操作流程和系統(tǒng)性風險防火墻，做到高風險高密度監(jiān)管、低風險低密度監(jiān)管，切實提高風險防御能力。

二、深化案件專項治理工作，著力推進長效機制建設

以防范操作性風險為突破口，總結(jié)經(jīng)驗，積極創(chuàng)新，抓機制建設，抓制度落實，嚴格實行問責制。要在年案件專項治理的基礎上，各風險點進行排查、評價，對易發(fā)崗位、機構(gòu)、重點人員要查深查透，加大新業(yè)務風險防范的研究和監(jiān)督，持續(xù)實現(xiàn)無大案要案目標。以風險為本的監(jiān)管觀念，深入剖析各類案件的原因，找出薄弱環(huán)節(jié)和制度的漏洞以及制度執(zhí)行上的問題，有針對性提出整改措施和辦法。要結(jié)合社會綜合治理活動，配合開展銀行業(yè)金融機構(gòu)安全評估工作，督促加強內(nèi)控長效機制建設結(jié)合起來，互為彌補，良性互動。

三、深化“窗口”指導作用，推進小企業(yè)貸款“六項機制”

積極引導轄內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)進一步落實國家宏觀調(diào)控政策，密切關注產(chǎn)能過剩和限制類的行業(yè)及企業(yè)的貸款風險。及時向監(jiān)管對象反饋提示監(jiān)管信息和銀行業(yè)運行中存在的問題，適時分析轄內(nèi)潛在的風險隱患。積極推進落實小企業(yè)貸款“六項機制”，建立完善高效的貸款審批機制，及時總結(jié)、推廣好的做法，努力增加信貸有效投入，大力支持中小企業(yè)和國家扶持行業(yè)，力爭在小企業(yè)貸款方面有突破、有成效、有經(jīng)驗。

四、深化公司治理結(jié)構(gòu)建設，全面推進新農(nóng)村建設

積極貫徹農(nóng)村合作金融機構(gòu)法人治理指引，全面推進法人治理建設，進一步明確董（監(jiān)）事會的職責和權利，充分發(fā)揮董事會各專業(yè)委員會的作用，提高“三會一層”執(zhí)行力。加強對董事和高管人員的監(jiān)管，實施履職行為的持續(xù)、動態(tài)監(jiān)管，加強勤勉盡責的考核和問責。促成**農(nóng)村合作銀行加強合規(guī)文化建設，建立科學的決策體系、內(nèi)部控制機制和風險管理體制，切實完善“三會”機制。密切關注認真執(zhí)行報告制度，定期聽取高管理、非執(zhí)行董（監(jiān)）事履職情況。督促嚴格執(zhí)行農(nóng)村合作銀行資產(chǎn)負債比例管理規(guī)定，規(guī)范股本金管理，提高撥備覆蓋面。指導做好經(jīng)濟資本管理模式的運作，按照風險可控、成本可算和信息充分披露的原則，引導向現(xiàn)代金融企業(yè)發(fā)展，支持新農(nóng)村建設。

五、深化“抓降”工作，嚴防不良貸款反彈

督促銀行業(yè)金融機構(gòu)真實反映不良貸款形態(tài)，認真分析形成原因，及時制定有針對性的“雙降”措施。強化對轄內(nèi)各機構(gòu)不良貸款增減變化情況的監(jiān)測，嚴防不良貸款反彈。要針對各機構(gòu)業(yè)務特點，深化結(jié)構(gòu)性“抓降”工作機制，加強比較和監(jiān)測，重點跟蹤監(jiān)管新增不良貸款、違規(guī)不良貸款、大額不良貸款和關聯(lián)性不良貸款，重點防范行業(yè)性風險和企業(yè)經(jīng)營者的道德風險。督促做好貸款集中風險的防范工作，指導銀行改善信貸結(jié)構(gòu)，共同加強對集團客戶授信風險的監(jiān)測分析，做好風險判斷與提示。

六、深化整頓金融秩序，確保良好金融環(huán)境

要密切關注“兩非”和金融“邊緣類業(yè)務”的發(fā)展動態(tài)和風險隱患，積極引導和規(guī)范民間資金合理流動，切實維護**金融秩序和諧穩(wěn)定。要密切關注擔保公司、投資公司的運作，嚴防非法高息借貸活動，及時提請政府及有關部門加強警示，做好早期風險識別，積極配合，予以有效打擊。

七、深化廉政監(jiān)管體系建設，塑好監(jiān)管服務意識

堅持“兩手抓，兩手都要硬”的方針，加強黨風廉政建設。以鞏固擴大先進性教育活動成果的契機，持續(xù)抓好《》學習，認真組織進行“回頭看”。大力弘揚遵紀守法、敬業(yè)愛崗的職業(yè)道德。認真遵守《中國銀監(jiān)會工作人員守則》，積極宣傳立足本職，紀律嚴明，服務高效的良好作風，切實突出依法監(jiān)管思想。深化“讀書思廉”活動，努力塑造文明、廉潔的監(jiān)管干部形象。

篇7

一、人民銀行績效審計評價內(nèi)容的控制與安排

（一）依法設計人民銀行績效審計評價目標。人民銀行績效審計評價目標可以簡明地確定為：分析分支機構(gòu)人力、資金、物資和信息資源使用的經(jīng)濟性；通過對分支機構(gòu)及其工作人員履行工作職責情況、工作運行秩序、工作運行效率的審計評價，評價和提高分支機構(gòu)履行中央銀行職責的效率和效果；對被審計分支機構(gòu)實現(xiàn)既定目標的程度和所造成的各種影響進行報告，為決策層提供相關的評價意見，防范分支機構(gòu)及工作人員履職過程中可能產(chǎn)生的各類風險。

（二）科學設計人民銀行績效審計評價內(nèi)容。人民銀行績效審計評價核心的內(nèi)容，是人民銀行分支機構(gòu)所界定的工作職責和工作任務。人民銀行的績效審計的主要內(nèi)容是對被審計單位和審計對象履行職責行為的“經(jīng)濟性”、“效率性”和“效果性”進行綜合考核和評價。因而對人民銀行分支機構(gòu)績效審計評價應該既要強調(diào)共性原則，關注人民銀行分支機構(gòu)及其工作人員整個履職過程各個環(huán)節(jié)的合規(guī)性，又要強調(diào)個性特征，突出重點，著重考核工作績效。

1.合規(guī)性。包括內(nèi)設機構(gòu)工作崗位設置是否科學合理、是否符合內(nèi)部控制要求，崗位職責是否嚴謹、完善，與履職相關的政策法規(guī)和崗位操作程序是否得到貫徹落實，履職過程中各個程序、環(huán)節(jié)是否都符合法律和制度規(guī)定。

2.有效性。其結(jié)果即表現(xiàn)為工作績效，所謂有效性包括有效率、有效果和有效益。有效率是指完成工作任務效率高、成本低；有效果是指履職取得預期結(jié)果；有效益是指履職過程及結(jié)果產(chǎn)生了正的外部效應，履行工作崗位職能對維護金融穩(wěn)定、貫徹貨幣政策或是改善金融服務等產(chǎn)生綜合社會效應。工作績效是審計評價的重點所在，在具體評價中應適當增加其權重比例。

3.必要性。為綜合性審計評價內(nèi)容，即在對工作人員履職的合規(guī)性和有效性進行評價的基礎上，對人民銀行分支機構(gòu)及崗位設置存在的必要進行評價，評價的核心是該內(nèi)設機構(gòu)及內(nèi)設崗位是否有存在必要，內(nèi)設機構(gòu)負責人在本職崗位上必備的任職條件和任職能力，工作人員是否具備勝任該崗位所必需的綜合素質(zhì)和專業(yè)崗位知識，進而作出是否設置和內(nèi)設機構(gòu)及相關崗位，內(nèi)設機構(gòu)的工作人員是否有資質(zhì)留任該崗位。

（三）科學把握人民銀行績效審計評價重點。一是工作業(yè)績評價。工作業(yè)績是績效審計評價的主要內(nèi)容，工作業(yè)績好壞可以參照上級下達的任期工作綜合考評指標或辦法、同類先進單位達到的管理水平、單位本身歷史上最高業(yè)績水平，上級行通報的工作考評以及組織人事部門年度考核等；二是職責履行評價。重點對行級領導、主要業(yè)務部門負責人、要害崗位工作人員職責履行情況進行評價，評價被審計對象是否結(jié)合實際，創(chuàng)造性地開展工作，抓好上級方針政策的貫徹落實，推進地方經(jīng)濟的發(fā)展；三是財務成果評價。評價財務收支的真實性、合法性、合規(guī)性，并對財務管理措施、辦法和成效進行評價；四是資金安全風險評價。主要對存貸款資金、聯(lián)行資金、清算資金、國庫資金、發(fā)行基金的安全性和風險性狀況進行評價；五是內(nèi)部控制評價。評價各業(yè)務部門內(nèi)控制度的建立、健全情況，內(nèi)控制度的執(zhí)行、落實情況，內(nèi)控制度的檢查、監(jiān)督情況；評價內(nèi)控目標的明確性、內(nèi)控制度的適應性；內(nèi)部控制的整體性、健全性及有效性以及內(nèi)部控制的風險水平。

（四）科學設計人民銀行績效審計評價標準。一是要遵循國家金融法律法規(guī)和人民銀行有關規(guī)章制度；二是要結(jié)合被評價對象的內(nèi)部控制和業(yè)務運作的實際情況；三是既要首先考慮到并體現(xiàn)出管理層的意圖、要求和目標，又要充分征求和尊重被評價對象的意見和建議；四是要根據(jù)中央銀行業(yè)務的發(fā)展變化不斷進行調(diào)整、修改、補充和完善；五是評價標準要客觀、合理、清晰、詳細，在可能的情況下，力求制定的評價標準定量化、指標化，建立評價的指標體系和量化評價體系，便于評價雙方參照、操作、執(zhí)行和規(guī)范。

（五）合理設計人民銀行績效審計評價指標。對人民銀行績效審計評價應實行“量化考核，綜合評價”的方法，為此應設置一套考核評價指標，通過量化計分，作出定性評價。人民銀行績效評價指標級次可以分為一級、二級、三級或更多層次。一般可以設立三級指標體系，一級指標是反映分支機構(gòu)績效的綜合指標，可圍繞政務管理、履行職責和資源管理來進行設計。二級指標是對一級指標的進一步細分，是反映機構(gòu)績效的中介指標。三級指標是具體的評價指標。由共同類指標和個性類指標構(gòu)成。共同類指標是指不分層級、不分部門，對人民銀行所有分支機構(gòu)都必須加以考核的指標。個性類指標是指根據(jù)人民銀行分支機構(gòu)的不同層級、不同部門、不同業(yè)務設計的。人民銀行績效評價指標可以具體分為：

1.政務管理指標。政務管理指標應包括行政決策、行政效率和政務信息等方面。其中：行政決策應包括決策程序、執(zhí)行決策程序、決策失誤率；行政效率應包括人均業(yè)務量、人均占有資源量、工作事項的響應時間等；政務信息應包括信息暢通度、信息錯誤率等。

2.履行職責指標。履行職責指標應包括完成職責、行為影響、行為潛能等方面。其中：完成職責應包括完成任務比率、完成的程度如何、完成的質(zhì)量，行為違規(guī)率，社會公眾滿意率；行為影響應包括對區(qū)域經(jīng)濟金融發(fā)展的貢獻率；發(fā)揮潛能應包括行為改進程度、建議采用率等。

3.資源管理指標。資源管理指標包括人力資源管理和財務預算管理。其中：人力資源管理應包括領導班子的團隊精神、人員適應工作的程度等；財務預算管理應包括內(nèi)部控制有效性、預算執(zhí)行情況、資金違規(guī)率等。

二、對人民銀行績效審計評價風險的控制與安排

1.合法性原則。即對績效審計評價的內(nèi)容及依據(jù)必須合法。這包含兩個方面：一工作人員不得越權審計；二審計過程中不得違規(guī)。

2.客觀性原則。即對績效審計評價必須客觀公正、實事求是。要防止產(chǎn)生先入為主的傾向，而是要以法律、法規(guī)為準繩，以事實為依據(jù)，把被審計對象工作績效情況查深查透；要防止“因果倒置”。即既要檢查被審計對象審計期限內(nèi)履職的起始過程，又要看其履職的最終結(jié)果，既注重過程又尊重結(jié)果，不能只看過程，不計結(jié)果，更不能只看結(jié)果，不計履職過程的合規(guī)性、合法性和有效性。

3.謹慎性原則。在審計評價時，注意做到“五個不能”：超出審計職責范圍的事項，不能作為審計評價的內(nèi)容；被審計工作人員不能提供相關的資料，致使審計組不能進行審計的事項和內(nèi)容，審計不能評價；受客觀條件的局限，審計組無法對審計事項進行全面的審計查證，不能評價或者作出保留性評價意見；由于缺乏評價所依據(jù)的法律法規(guī)或內(nèi)部控制制度，或者所依據(jù)的法律法規(guī)相對滯后，明顯不符合客觀實際，無法評價的（不應據(jù)此評價的）不能評價；不管是同級監(jiān)督還是下查一級，審計人員均要克服“情面”心理，不能蜻蜓點水、避重就輕一帶而過，也不能模棱兩可、閃爍其辭。

三、對人民銀行績效審計評價方法的控制與安排

人民銀行績效審計評價方法要做到三個結(jié)合：一是采取定性與定量評價相結(jié)合，以定量評價為基礎，以列舉客觀事實和數(shù)據(jù)為主要形式，綜合運用圖表法進行評價；二是評價以現(xiàn)場評價為主，結(jié)合開展輔的非現(xiàn)場評價；三是評價與審計檢查、綜合分析等內(nèi)審手段相結(jié)合。具體的評價方法有：

1.目標評價法。主要采用比較分析方法，通過績效與標準的對比，來確定人民銀行分支機構(gòu)或項目是否實現(xiàn)預期的要求或目標。

2.因素分析法。這是在目標評價法評價結(jié)果的基礎上，對人民銀行分支機構(gòu)目標實現(xiàn)的情況進行全面評價，以分析對目標實現(xiàn)產(chǎn)生影響的各種因素的影響程度。

3.比較評價法。這要求首先確定與評價分支機構(gòu)活動相關的單位作為參照系，把參照單位好的做法作為進行評價的標準，并將被評價分支機構(gòu)的活動或目標實現(xiàn)情況與之相比較，看其在多大程度上符合這個參照標準。比較分析法包括因素比較和結(jié)果比較，反映的是人民銀行分支機構(gòu)活動的效果和效率。

4.工作標準評價法。這是以工作為中心，以被評價分支機構(gòu)的工作活動為評估點，分析評價被評估單位活動與工作標準之間的差異。這種方法是建立在工作分析和職位分類基礎上的。

在績效審計中，對績效結(jié)果的評價可以采取評分的方式，評價分值由定量指標評價得分+定性指標評價得分構(gòu)成。定量指標評價得分可以通過直接計算獲得。定性指標評價得分可以將定性標準從高到低劃分為不同檔如A、B、C、D、E五檔評語，同時規(guī)定每檔評語的具體要求、基本邊界和分值、權重。超級秘書網(wǎng)

四、對人民銀行績效審計評價要求的控制與安排

1.提高認識，增強內(nèi)審人員對審計評價工作的重視程度，解決好“認識關”。內(nèi)審人員應充分認識到審計評價事關內(nèi)審工作的全局，不能等閑視之。審計評價工作做得好，可以樹立內(nèi)審部門依法行政的形象和威信，反之必然會帶來一系列的負面效應。

篇8

關鍵詞：中央銀行：職能定位；基層

中國人民銀行作為國家的中央銀行，法律已明確規(guī)定其職能，即在國務院領導下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定，實施宏觀調(diào)控?，F(xiàn)在央行的職能一般被表述為三項內(nèi)容：貨幣政策、金融穩(wěn)定和金融服務。縣支行承擔著貫徹執(zhí)行貨幣政策、維護轄區(qū)金融穩(wěn)定、提供金融服務的職能。

縣支行作為人總行在地方的派出機構(gòu)，對自身職能定位的認識程度直接影響到履職效果，縣支行的履職效果會直接或間接地不同程度影響到人總行宏觀調(diào)控的時效。就目前狀況而言，不少縣支行仍沉醉于上世紀八九十年代的顯赫地位，特別是分設銀監(jiān)會后，對自己該干什么工作，如何開展工作聊無頭序，失落情緒蔓延。面對新形勢賦予人民銀行的新職責，找不到很好的工作方法和具體工作內(nèi)容，不能正確認識和高效履職，陷于一種癱瘓半癱瘓狀態(tài)，嚴重影響到縣支行在當?shù)卣械奈恢谩⒃诋數(shù)亟鹑跈C構(gòu)心目中的地位、在當?shù)厣鐣鹘缰械男蜗?。也影響到人民銀行作為中央銀行的整體形象。

我國近十幾年的金融改革過程是一個削弱人民銀行權力的過程，對彩票、保險業(yè)、證券和期貨業(yè)、銀行業(yè)的監(jiān)管先后從人民銀行分離出去，人行對金融機構(gòu)的硬性約束減弱，這是客觀原因。但心理準備不充分、心理落差大、自身努力不夠，總感覺無事可干。這是主觀原因。事實上，央行本身是事關經(jīng)濟金融發(fā)展的樞紐和中心，改革后的央行工作要求更高，任務更重，大量工作由奮斗在基層第一線的縣支行來完成。我們不能在抱怨中度過每一天，而應充分發(fā)揮應有的積極作用，應當用捷徑的辦法重塑基層央行形象，正確認識支行職能所在，找準定位，盡快充實、完善、提升縣支行的履職能力，是當務之急。

一，明確目標，培養(yǎng)共同的文化價值觀，形成團隊優(yōu)勢

(一)塑造大框架，明確大目標?？h支行必須首先定位三條主線，認真履職。一是國庫，二是發(fā)行庫，三是貨幣政策。經(jīng)理國庫體現(xiàn)央行是政府的銀行，這一職能在當?shù)卣皖A算單位中具有舉足輕重的地位；發(fā)行庫體現(xiàn)央行是發(fā)行的銀行，對金融機構(gòu)和社會影響甚廣，“零庫存”的支庫要恢復業(yè)務，開辦業(yè)務的支行要強化規(guī)范化管理}貨幣政策體現(xiàn)央行是銀行的銀行，作為最基層的縣支行要實現(xiàn)資金與項目的有效對接，為政府的項目找資金，為銀行的資金找項目，密切關注和保證貨幣政策傳導機制各環(huán)節(jié)的暢通，掌握受阻原因，直接為上級行提供參考依據(jù)。

(二)豐富小框架，找準小目標。縣支行必須具體定位六個項目操作。一是反洗錢。二是賬戶管理，三是人民幣管理，四是反假貨幣管理。五是征信管理，六是小額貸款公司的組建與監(jiān)督和監(jiān)測。

(三)央行人要為自己的職能定位。要有共同的央行文化價值觀來支撐，為自己是一個央行人而驕傲，認為自己所做的一切工作是為自己而干，而不是單純地為國家做貢獻，為單位做奉獻。形成團隊優(yōu)勢就是要挖掘每個職工的潛能，最大限度地調(diào)動每個干部職工的積極性、充分發(fā)揮每個干部職工的最大作用。

二、改變理念，充分發(fā)揮縣支行在貨幣政策傳導過程中的作用

人民銀行縣支行是央行的神經(jīng)末梢。貨幣政策的執(zhí)行效果與縣支行的作用密不可分，并非十分遙遠、無法操作。當前我國貨幣政策傳導機制與貨幣供應量及信貸總量有高度的相關性?？h支行是經(jīng)濟金融現(xiàn)象的現(xiàn)場接觸者，對當?shù)亟?jīng)濟金融情況了解得最清楚、最直接、晟真實；對轄內(nèi)貨幣流通、貸款的投向和投量等整體狀況最有發(fā)言權；對轄內(nèi)信貸資金與政府投資項目實現(xiàn)有效對接，最適合扮演橋梁角色，也最受政府和金融機構(gòu)的信任的歡迎。這些都是縣支行發(fā)揮“窗口指導”作用的最有利條件。

經(jīng)濟金融專家以利率、匯率和資本市場渠道變化為核心不斷探討金融開放條件下的貨幣政策傳導機制，而目前我國的利率、匯率和資本市場的渠道仍然不夠暢通，縣支行需要密切關注地方性金融機構(gòu)的利率定價、以及股民動向?qū)墒械挠绊憽?/p>

國務院批準的人總行新三定方案。新增了“制定和實施宏觀信貸指導政策”職能，信貸政策作為貨幣政策的一部分側(cè)重于主要根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策或市場原則對信貸投向作出規(guī)定，縣支行要結(jié)合當?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)、貸款投向投量，分析判斷與產(chǎn)業(yè)政策的相符程度。更要判斷信貸資金投入引發(fā)通貨膨脹的可能性，連續(xù)關注分析當?shù)匚飪r走勢。

存款準備金是總行頻繁操作的貨幣政策工具之一，對貨幣流動性的釋放和回收具有重要作用，每次存款準各金率的上浮和下調(diào)都需要縣支行及時調(diào)查分析反饋執(zhí)行效果。更要嚴格督促檢查地方性金融機構(gòu)存款準各金的繳存情況?；A貨幣是爆發(fā)力很強的貨幣政策工具，國庫資金是屬于央行資金的基礎貨幣，經(jīng)理好國庫自然是貨幣政策工具管理的需要，做好貨幣政策與財政政策的協(xié)調(diào)配合也是縣支行的重要職責。

三、理清思路，以反洗錢為抓手竭力維護轄內(nèi)金融穩(wěn)定

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，央行是現(xiàn)代金融的樞扭。維護金融穩(wěn)定是國民經(jīng)濟又好又快可持續(xù)發(fā)展和社會長治久安的保障。人總行2005年《中國金融穩(wěn)定報告》的正式，對奠定央行在維護金融穩(wěn)定的大格局的龍頭地位起到了標識性的作用，從此拉開了由央行挑起維護我國金融穩(wěn)定的主角的序幕。具體到縣支行維護轄內(nèi)金融穩(wěn)定的微觀操作，要以反洗錢工作為抓手，牽頭建立轄內(nèi)各層次相關部門參加的反洗錢協(xié)調(diào)機制，密切與當?shù)亟鹑诒O(jiān)管部門和政府相關部門的工作聯(lián)系，發(fā)揮相關部門的作用。

目前，通過銀行、證券與期貨、保險進行的洗錢犯罪活動不僅日益嚴重，而且是洗錢犯罪活動的主要領域。中國人民銀行由于肩負整個金融領域的穩(wěn)定職能，依靠遍布全國的分支機構(gòu)對銀行、證券與期貨、保險等領域的反洗錢實施監(jiān)管，防范金融機構(gòu)的道德風險。具有天然的優(yōu)勢。職能特點和形勢需要決定了縣支行應重點承擔以下職責；一是組織協(xié)調(diào)職能，積極貫徹執(zhí)行國務院和人總行統(tǒng)一的反洗錢法律法規(guī)與規(guī)定，發(fā)現(xiàn)、分析、研究反洗錢工作的新情況、新動向、新問題；協(xié)調(diào)轄內(nèi)金融監(jiān)管部門、司法部門、有關執(zhí)法部門的反洗錢工作。協(xié)調(diào)解決相關部門的利益關系，形成反洗錢部門之間的工作合力。二是監(jiān)督檢查職能，即根據(jù)法律法規(guī)和上級行的授權，對銀行業(yè)、證券與期業(yè)、保險業(yè)整個金融系統(tǒng)履行反洗錢職能的情況進行監(jiān)管。督促金融系統(tǒng)切實履行反洗錢義務。三是分析指導職能，建立反洗錢信息的監(jiān)測、分析、報告和反饋渠道，對金融機構(gòu)的反洗錢工作進行業(yè)務指導，組織人員培訓。反洗錢工作的核心是發(fā)現(xiàn)可疑交易，要充分利用支付結(jié)算和清算體系、賬戶管理系統(tǒng)、征信系統(tǒng)、公民身份識別核查系統(tǒng)，增強人行縣支行反洗錢執(zhí)法的威懾力。犯罪分子通常通過向中小企業(yè)投資或在城鄉(xiāng)中小企業(yè)創(chuàng)辦實業(yè)等形式，達到洗錢目的，這些企業(yè)往往都在縣支行視野之內(nèi)。

四、夯實基礎，依琺行使必要的檢查監(jiān)督權，不斷強化轄內(nèi)金融服務

篇9

一、目前同級監(jiān)督存在的難點

（一）同級監(jiān)督制度不健全。同級監(jiān)督制度的健全與否是同級監(jiān)督職能能否順暢履行，作用能否有效發(fā)揮的前提和基礎。人總行雖然制定了《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》等制度和條例，但就目前情況看很不完善。一是尚未制定同級監(jiān)督實施細則，內(nèi)審處理缺乏有效依據(jù)，對內(nèi)審查出的問題，沒有統(tǒng)一的處理標準，難以保證處理得公正合理，處理工作阻力較大。二是未建立同級現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)督管理制度和非現(xiàn)場監(jiān)督操作辦法，如缺少被監(jiān)督對象履行職責的報告制度和重大事項報告制度等。沒有形成日常跟蹤監(jiān)控機制。三是未建立內(nèi)審人員獎懲制度，在一定程度上影響了內(nèi)審人員依法、客觀、公正地開展審計工作，削弱了同級監(jiān)督的效果。

（二）內(nèi)審部門地位與權威性不足。在行政設置上，內(nèi)審部門與被審計部門在本單位處于平行地位，不能充分體現(xiàn)其權威性，必然制約內(nèi)審部門充分行使監(jiān)督、檢查和調(diào)查取證的權利和全面執(zhí)行審計意見和決定的權利。由于內(nèi)審部門權限受到制約，對審計中查出的問題沒有處理權和處罰權，最多是處理建議權，加之內(nèi)審側(cè)重事后監(jiān)督檢查，查處的問題難以及時有效整改。使內(nèi)審部門在同級監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題經(jīng)過多次的反饋協(xié)調(diào)最后往往剩下了一些非重要的問題，從而造成了內(nèi)審工作質(zhì)量大打折扣，也嚴重挫傷了內(nèi)審人員的工作積極性，內(nèi)審部門對此處于兩難境地。

（三）內(nèi)審人員業(yè)務素質(zhì)不高，創(chuàng)新和服務意識不強。內(nèi)部審計工作是一項專業(yè)性很強的工作，同級監(jiān)督工作又是對本行本級相關部門履行職責情況進行監(jiān)督檢查，這就需要內(nèi)審人員有更高的業(yè)務素質(zhì)和理論水平。但從當前內(nèi)審人員和工作現(xiàn)狀看，存在三個方面不足：一是復合型人才短缺。在同級監(jiān)督過程中，對外匯管理、信息技術的監(jiān)督存在一定的盲區(qū)，即使進行了監(jiān)督，質(zhì)量也不高；二是同級監(jiān)督服務意識淡薄，主動性較差，監(jiān)督手段乏力，無法有效發(fā)揮監(jiān)督同級的作用；三是從內(nèi)審功能上看，人行同級監(jiān)督的評價、咨詢職能被忽視，使原本應在管理機制、咨詢活動等方面積極參與并開展的評價、咨詢活動沒有能夠發(fā)揮應有作用。

二、提高同級監(jiān)督有效性的建議和措施

（一）逐步調(diào)整央行內(nèi)審職能定位，樹立同級監(jiān)督新理念。當今國際內(nèi)審理論將其內(nèi)審的性質(zhì)定義為由“獨立評價活動”變?yōu)椤蔼毩?、客觀的保證和咨詢活動”，內(nèi)審的重點逐步從控制風險管理向績效管理轉(zhuǎn)變，內(nèi)審的目的從查錯糾弊轉(zhuǎn)向為組織增加價值。因此要積極適應國內(nèi)外發(fā)展的新形勢，把同級內(nèi)審職責定位逐步從“監(jiān)督評價”轉(zhuǎn)向“績效評價”上來。即評價內(nèi)控制度的健全性和合理性，向評價決策的科學性、資源利用的效率和效果、行政管理行為對履職環(huán)境的影響轉(zhuǎn)變，把績效評價作為央行內(nèi)審的主要職能。同時樹立“以服務為主導，監(jiān)督與服務并重”的同級監(jiān)督新理念，改變“同級監(jiān)督主要是查錯糾弊”的片面思想，樹立多方位的服務意識，寓監(jiān)督于服務之中。盡可能多地反映和解決各職能部門的焦點和難點問題，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，從根本上樹立內(nèi)審的權威性，使內(nèi)審人員以輔助決策者或管理者的姿態(tài)，成為領導的參謀和助手，實現(xiàn)內(nèi)審為管理服務，為提高履職行為的效率和效果服務的內(nèi)審目的。

（二）推動同級監(jiān)督管理創(chuàng)新，提升同級監(jiān)督工作層次。內(nèi)審創(chuàng)新不僅要在理念上、制度上創(chuàng)新，更要在管理上創(chuàng)新，其實現(xiàn)的路徑是突破現(xiàn)有的監(jiān)督方式和手段。一是逐步實現(xiàn)同級監(jiān)督重點轉(zhuǎn)移，從操作層面逐步轉(zhuǎn)到?jīng)Q策和管理層面，實施內(nèi)審關口的前移和內(nèi)審重心的上移，即將工作重心轉(zhuǎn)向?qū)M織風險、內(nèi)部控制和績效管理過程有效性的評估上來。二是改變同級監(jiān)督手段和方式，實現(xiàn)由現(xiàn)場監(jiān)督為主轉(zhuǎn)向非現(xiàn)場監(jiān)督為主；由時點監(jiān)督轉(zhuǎn)為動態(tài)的、全過程的監(jiān)督；由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前防范；由手工監(jiān)督為主轉(zhuǎn)為信息化管理為主；以內(nèi)審監(jiān)督為主轉(zhuǎn)為監(jiān)督與服務并重。在充分應用內(nèi)部管理中各項業(yè)務考核指標的基礎上，建立科學、合理、方便操作的內(nèi)控評價指標體系，實現(xiàn)全面監(jiān)督和重點監(jiān)督、連續(xù)監(jiān)督和定期監(jiān)督、事前監(jiān)督和事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。

（三）建立健全同級監(jiān)督法則和工作制度，加快同級監(jiān)督規(guī)范化建設步伐。一是建立日常監(jiān)督制度和同級監(jiān)督臺帳制度，做好日常監(jiān)督工作，明確分工，責任到人，互為聯(lián)動。建立重大事項報送制度，對各職能部門重要崗位和重要業(yè)務風險點應報送的制度、規(guī)章、報表資料作出明確的規(guī)定和詳細的要求，建立內(nèi)審監(jiān)督臺帳，及時掌握被監(jiān)督對象的各項業(yè)務活動，跟蹤了解其履行職責和執(zhí)行制度情況，定期或不定期向行長作出評估報告。二是建立聯(lián)席會議制度。定期組織召開紀檢監(jiān)察部門主導的“大監(jiān)督”聯(lián)席會議，互通監(jiān)督信息，對存在問題進行綜合分析，共同商定處理意見，形成監(jiān)督合力。

篇10

張家鶴

作者簡介：張家鶴（1982.08-），女，漢，遼寧沈陽，遼寧金融職業(yè)學院，會計師、講師，研究生，研究方向：會計、財務管理。

摘要：中介審計是銀行監(jiān)管部門實施有效監(jiān)管的重要補充，對銀行監(jiān)管有一定的借鑒參考作用。但由于中介審計與銀行監(jiān)管在監(jiān)管目標、范圍、質(zhì)量和深度等方面具有明顯差異，因此，銀行專業(yè)監(jiān)管應客觀認識和審慎利用中介審計結(jié)果，對銀行業(yè)風險管理及內(nèi)控效率作出獨立判斷，確保銀行業(yè)審慎合規(guī)穩(wěn)健運行。

關鍵詞：銀行；監(jiān)管；中介；審計

目前，對銀行業(yè)的外部風險監(jiān)管主要由銀行業(yè)監(jiān)督管理部門實施，同時，銀行業(yè)務的合規(guī)性及公正性，也較常接受外部中介審計的監(jiān)督。本文所稱中介審計是指具有資質(zhì)的社會中介機構(gòu)對銀行的年報審計、清產(chǎn)核資、驗資等，以及銀行開展業(yè)務所需要利用的由中介機構(gòu)出具的銀行客戶的年報、抵質(zhì)押物評估等相關的審計事項。

一、銀行監(jiān)管與中介審計的效用分析

（一）客觀認識中介審計對監(jiān)管的可參考價值

1、審計的目標不同。《中國注冊會計師審計準則第1613號――與銀行監(jiān)管機構(gòu)的關系》指出“……銀行監(jiān)管機構(gòu)與注冊會計師評價和測試內(nèi)部控制的目的可能不同，銀行監(jiān)管機構(gòu)不應假定注冊會計師為審計目標而作出的有關內(nèi)部控制的評價能夠充分滿足監(jiān)管目的”。中介機構(gòu)提供的管理建議書也只是對可能導致被審計單位會計報表產(chǎn)生重大錯報或漏報的內(nèi)部控制重大缺陷提出書面建議。由此可見，中介審計與銀行監(jiān)管的工作目的有所不同，其更關注銀行財務報表的真實性和準確性，而銀行監(jiān)管則以風險為本，更注重對銀行內(nèi)部控制、風險管理方面的評價，尤其是一些風險隱患較大，或容易引起系統(tǒng)性、區(qū)域性風險、或者可能對銀行業(yè)消費者造成一定損害的風險及行為進行深入查核和糾正，以防范風險加大或蔓延。

2、審計的質(zhì)量要求不同。中介機構(gòu)根據(jù)審計結(jié)果運用途徑的不同，對審計質(zhì)量的要求也有松嚴尺度的不同。如：某市5家農(nóng)村中小法人銀行業(yè)機構(gòu)向股東及轄區(qū)范圍相關對象公布的年報，必須經(jīng)過中介機構(gòu)審計。根據(jù)近3年的情況來看，中介機構(gòu)提交的審計年報基本未提出重大調(diào)整事項。其中2013年某農(nóng)村中小法人銀行業(yè)機構(gòu)的年報審計中，一家中介機構(gòu)對其出具了無保留意見的審計報告，報告中無年度會計調(diào)整事項。但另一家中介機構(gòu)對該法人機構(gòu)進行改制前清產(chǎn)核資，所出具的以2013年末為基準日的清產(chǎn)核資報告，對資產(chǎn)、負債及所有者權益類科目均提出了較大調(diào)整，共調(diào)整17項，分別調(diào)減614.04萬元、調(diào)增56.33萬元、調(diào)減670.37萬元。由于農(nóng)村中小法人銀行業(yè)機構(gòu)年報公布對象對年報的關注度不高，一般也難以深入了解年報的真實、準確和完整性，即使存在該調(diào)整而未能審計出來的事項，對中介聲譽及業(yè)務開展的危害結(jié)果也不大，因此，中介機構(gòu)對其審計相對簡單，只要未涉及重大的、明顯的、故意違反法律法規(guī)的行為，中介機構(gòu)基本上會出具無保留意見的審計報告。而該農(nóng)村中小法人銀行業(yè)機構(gòu)需要從農(nóng)村信用社改制成農(nóng)村商業(yè)銀行，銀行監(jiān)管部門需進行全面查驗，特別關注對債權人保護、股東利益、資產(chǎn)、負債、所有者權益的承繼、審慎監(jiān)管等諸多方面，中介機構(gòu)對其進行的清產(chǎn)核資審計也必須審慎、公正、客觀，以反映銀行業(yè)機構(gòu)的整體情況，為改制提供依據(jù)。

3、審計的彈性空間大。一定范圍內(nèi)會計政策的自由選擇權、會計估計政策的運用等情況的存在，使中介審計的靈活度相對較大。如：中介機構(gòu)對某兩家銀行業(yè)機構(gòu)增資擴股前進行資產(chǎn)評估，一家機構(gòu)主要依靠固定資產(chǎn)增值1014.4萬元，使每股凈值達到 1.25 元，另一家機構(gòu)自身具有較高的資本積累，每股凈值并未考慮固定資產(chǎn)增值因素影響，而達到每股凈值1.89 元，如該機構(gòu)也考慮固定資產(chǎn)增值影響，其每股凈值將超過2元，而資產(chǎn)評估的結(jié)果，將直接作為定向募股的參考標準。同時，由于該兩家機構(gòu)為農(nóng)村中小金融機構(gòu)，其股東較為分散，且對分紅收益具有剛性需求，因此在考慮每股凈值時，應該考慮扣除剛性分紅因素影響，但中介審計對兩家機構(gòu)每股凈值的計算并未考慮當年應扣除預計分紅的利潤，其中一家機構(gòu)以9月末時點評估，如考慮扣除預計分紅因素，將直接影響每股凈值 0.15 元。

（二）客觀認識中介審計的質(zhì)量

1、中介審計不夠全面。中介機構(gòu)對農(nóng)村中小法人銀行業(yè)機構(gòu)的年度會計審計一般是3人小組，5至7天即完成一家機構(gòu)的現(xiàn)場審計并出具初審報告，相對于農(nóng)村中小法人銀行業(yè)機構(gòu)現(xiàn)有的資產(chǎn)規(guī)模，難以全面客觀評價其總體情況。而監(jiān)管部門對一家農(nóng)村中小法人銀行業(yè)機構(gòu)的全面審計，有時需要幾百個工作日，其深入性及全面性是中介機構(gòu)難以達到的。

2、中介審計檢查方法過簡。由于審計方法等具有一定靈活性，中介審計人員可能為了完成任務而選擇相對簡單的方法。如：某中介機構(gòu)對某農(nóng)村中小法人銀行業(yè)機構(gòu)非信貸資產(chǎn)風險分類真實性審計時，對“其他應收款”科目款項全部明細項目按賬齡法進行分類，對各類押金和暫掛的未決算裝修款項等，未按照款項實際損失程度和非信貸資產(chǎn)分類核心定義進行五級分類；在對貸款風險分類審計時，對一些關系人貸款以及在借款人在他行貸款已經(jīng)劃入不良的貸款并未進行分類調(diào)整。

3、中介審計風險揭示不深。中介審計更多注重事實描述，對相關風險的趨勢分析及風險隱患的綜合判斷往往不夠。如：某銀行業(yè)機構(gòu)2013年末，前十大戶企業(yè)中有5戶企業(yè)主營業(yè)務均為煤炭行業(yè)，占該機構(gòu)資本凈額的39.3%。但中介審計時，未對該銀行業(yè)機構(gòu)貸款投向煤炭行業(yè)情況作進一步清查分析，未能充分披露煤炭行業(yè)貸款集中度及風險管理和控制情況，未能就當前煤炭行業(yè)的整體發(fā)展形勢及風險因素進行分析，也未對該機構(gòu)煤炭行業(yè)貸款風險控制提出建議。而監(jiān)管部門的信貸檢查則對上述幾方面的情況作了深入分析和判斷，并明確提出其必須嚴格控制行業(yè)集中度及單戶集中度，以降低貸款的行業(yè)集中性風險。

4、中介審計信息披露不充分。中介機構(gòu)的審計，更多停留在對報表數(shù)據(jù)的來源真實性及結(jié)構(gòu)構(gòu)成分析上，而對其橫向分析則涉及較少。如：中介機構(gòu)在披露借款人授信狀況時，未披露關聯(lián)人貸款情況，且未將銀行承兌匯票敞口風險和企業(yè)借款狀況一并披露，未能全面反映借款人總體授信狀況及負債情況。

（三）客觀認識中介審計結(jié)果對銀行的參考價值

1、對企業(yè)資產(chǎn)評估增值隨意性大。如：某中介機構(gòu)對某農(nóng)村中小銀行業(yè)機構(gòu)的法人股東客戶資產(chǎn)評估增值3億元，直接計入營業(yè)外收入，使該企業(yè)凈資產(chǎn)由負轉(zhuǎn)正，但中介對于評估增值的理由及相關依據(jù)并未進行說明，對該項收入及相關財務成果的審計明顯存有疑慮。

2、對抵押物評估考慮因素不全面。由于抵押物資產(chǎn)的個體特征不同，中介機構(gòu)評估參考的同行業(yè)同區(qū)域同類型資產(chǎn)價格時，也具有較大彈性。如某宗土地，因企業(yè)分次繳納土地出讓金，土地性質(zhì)由當初的工業(yè)用地變更為商住用地，期間經(jīng)過多次繳費，但由于購買的時間跨度大，未進行公開掛牌，且未進行容積率規(guī)劃等，使該地價與同地段地價相比具有其個體差異，不同的中介對其估價具有顯著差異，最低估值50萬元/畝，最高估值達340萬元/畝，總價最低估值700萬元，最高估值4760萬元，兩者相差6.8倍，使銀行對該資產(chǎn)價值的判斷存在較大不確定性。又如：某中介機構(gòu)對某銀行的企業(yè)客戶抵押工業(yè)用地進行評估時，據(jù)同地段土地的市場價值對其進行評估定價，實際該土地在取得時，與政府簽訂了關于稅收繳納、流轉(zhuǎn)限制、轉(zhuǎn)讓金優(yōu)惠等方面的相關協(xié)議，直接影響該土地的流轉(zhuǎn)市場及流轉(zhuǎn)價格，其評估的市場價格為12萬元/畝，但真正可變現(xiàn)價值只有3-4萬元/畝。

3、對企業(yè)報表差錯項未進行調(diào)整。一些經(jīng)過中介機構(gòu)審計的銀行客戶的報表，也存在明顯錯誤的情況。如：某農(nóng)村中小法人銀行業(yè)機構(gòu)的法人股東報表顯示其持有中國銀行長期股權投資200萬元，后據(jù)監(jiān)管部門調(diào)查了解，實為該企業(yè)在中國銀行的存款，但中介審計并未對該情況進行核實并作出調(diào)整。又如：某企業(yè)年度利潤表中未分配利潤值與資產(chǎn)負債表、會計附注中未分配利潤值相差3536.47萬元，對該明顯差錯，中介在審計時未進行調(diào)整。

（四）客觀認識中介審計監(jiān)督和合作的有效性

1、對中介審計的監(jiān)督不到位。銀行業(yè)機構(gòu)未建立健全對中介審計監(jiān)督履職和中介審計報告質(zhì)量進行評估的制度，未明確中介機構(gòu)未盡職應承擔的責任，實施中介審計中缺少對流程、目標的管理和控制。如：某市7家農(nóng)村中小法人銀行業(yè)機構(gòu)均聘請了中介機構(gòu)進行年報審計，但通過日常監(jiān)管及現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，無一家機構(gòu)的董（理）事會履行了對中介審計報告進行有效評估的職責。

2、對中介審計缺乏強制約束力。《銀行業(yè)金融機構(gòu)外部審計監(jiān)管指引》和《中國注冊會計師審計準則》對注冊會計師報告均提出了審計質(zhì)量控制的要求，但并無強制性約束力，中介機構(gòu)審計發(fā)現(xiàn)問題和違規(guī)事項的主動性較差。監(jiān)管部門對于中介機構(gòu)的審計結(jié)果難以進行核查，也無法對其進行相關責任追究，導致中介機構(gòu)在審計中的彈性空間較大，審計結(jié)果的真實性大打折扣。

3、與中介審計的合作機制不完善?！躲y行業(yè)金融機構(gòu)外部審計監(jiān)管指引》規(guī)定：銀行業(yè)金融機構(gòu)應當在收到外審機構(gòu)出具的審計報告和管理建議書后及時將副本報送銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。但存在報送不及時或者報送的副本對主要問題有所刪減等情況。同時，中介機構(gòu)對銀行的審計，監(jiān)管部門對銀行的現(xiàn)場檢查等，雙方缺乏順暢的信息交流機制，難以彼此利用所獲得的證據(jù)。銀行監(jiān)管部門要求銀行機構(gòu)接受外部審計過程中，應適時進行“三方會談”，但目前“三方會談”實施較少，即使進行了“三方會談”，其會談的深度和效率也相當有限，未能真正有效形成銀行監(jiān)管與中介審計對銀行業(yè)機構(gòu)風險監(jiān)管的合力。

二、對策建議

（一）強化中介審計再評估，提高審計公信力。《指引》明確規(guī)定，銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)可以對外審機構(gòu)的審計報告質(zhì)量進行評估，并對存在重大疑問的事項要求銀行業(yè)金融機構(gòu)委托其他外審機構(gòu)進行專項審計。監(jiān)管部門可以通過評估審計報告、三方會談等方式，對外審機構(gòu)傳達對其履職情況的監(jiān)管關注和監(jiān)管意見，對未盡職的審計機構(gòu)實行銀行審計的準入限制，以強化對審計質(zhì)量的監(jiān)督。

（二）拓展中介審計外延，接軌監(jiān)管要求?！吨敢芬?guī)定外部審計僅指外審機構(gòu)對銀行的年度財務報告審計，而實際上銀行風險管理、內(nèi)控機制建設等情況也直接影響銀行財務報告質(zhì)量。建議制定適合銀行監(jiān)管需要的外審執(zhí)業(yè)標準和規(guī)范，使審計的重點與監(jiān)管部門關注的要點吻合，審計范圍應涵蓋財務信息真實性、資本充足率情況、五級分類質(zhì)量、各類風險管理情況、內(nèi)控機制建設等內(nèi)容。

（三）加強監(jiān)督檢查，提升中介審計質(zhì)量。《指引》明確規(guī)定，銀行業(yè)金融機構(gòu)董事會對外部審計負最終責任，并從審計委托、審計質(zhì)量控制及與外審機構(gòu)的溝通等方面規(guī)定了銀行業(yè)金融機構(gòu)應盡的責任。監(jiān)管部門可通過對銀行公司治理的專項檢查、查看銀行董事會或?qū)徲嬑瘑T會的會議紀要、高管會談等方式，對銀行傳達對中介審計履職情況的監(jiān)管關注，從而推動進一步提升中介審計的質(zhì)量。

（四）利用三方會談，完善監(jiān)管合作機制。三方會談對審計報告具有補漏拾遺的作用，但目前的三方會談制度在信息提供與運用、協(xié)商義務、制約與責任追究以及沖突解決機制方面均無詳細規(guī)定。因此，需建立完善規(guī)范、穩(wěn)定的三方會談機制，使監(jiān)管者與審計師從不同的視角、立場及工作方式對銀行進行更立體、客觀的分析和評價，促進監(jiān)管水平和審計水平的提高。（作者單位：遼寧金融職業(yè)學院）

參考文獻：