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1西部大開發(fā)戰(zhàn)略

西部大開發(fā)戰(zhàn)略是黨中央、國務院按照"兩個大局"的戰(zhàn)略部署，在東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展取得相當成就的基礎上，為縮小東西部差距，實現(xiàn)均衡發(fā)展，對我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略布局所作的又一次重大戰(zhàn)略調整。實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場，是指西部的重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等10個省區(qū)市，另外一些中部省區(qū)尤其是與西部接壤的內(nèi)蒙古、山西、河南、湖北、湖南，甚至廣西等省區(qū)也被納入到西部大開發(fā)戰(zhàn)略的整體框架內(nèi)。

受區(qū)域自然條件，生態(tài)和水資源是限制西北地區(qū)發(fā)展的兩大"瓶頸"因子。歷史經(jīng)驗告訴我們，制約西部發(fā)展的關鍵不在于其自身"優(yōu)勢"未能得到充分發(fā)揮，而在于其水資源貧乏、生態(tài)脆弱、基礎設施條件差、人口聚集程度低和體制轉變滯后等一系列區(qū)位劣勢未能得到有效克服，導致區(qū)域一方面不得不長期承受資源產(chǎn)品大量流出和加工制造產(chǎn)品凈流入的雙重利益損失，同時區(qū)域內(nèi)部實際的經(jīng)濟資本增值的很大一部分也是通過自然資本的轉化而來的，如寧夏靈武市，據(jù)測算，1990－1997年經(jīng)濟資本增加3.609億元，單純考慮經(jīng)濟資本增加，GDP年均遞增12.5％，而同期自然資本減少1.424億元，而如果同時考慮自然資本、經(jīng)濟資本和社會資本，年均遞增率則降為4.5％[1]。

為此，實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的具體內(nèi)容包括兩方面，一是加強生態(tài)環(huán)境建設，二是完善現(xiàn)有基礎設施建設，建立與水資源和生態(tài)環(huán)境本底條件相匹配的經(jīng)濟結構體系。

生態(tài)環(huán)境建設內(nèi)在涵義很寬泛，可以理解為一切旨在保護、恢復和改善生態(tài)環(huán)境的行為總稱，對于西北地區(qū)來說，生態(tài)環(huán)境建設的提出是針對目前由于各種人類活動（主要是水土資源的過渡開發(fā)）所引發(fā)的生態(tài)環(huán)境退化現(xiàn)象而言，其基本任務是限制或取消那些引起生態(tài)系統(tǒng)退化的各種人為干擾，充分利用生態(tài)系統(tǒng)的自我修復功能來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的良性發(fā)展和循環(huán)[]。因此西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設不能脫離固有的自然條件和規(guī)律（主要是生態(tài)系統(tǒng)的宏觀地帶性規(guī)律），盲目地去建設一個新的生態(tài)環(huán)境，而應根據(jù)西北地區(qū)不同尺度的生態(tài)環(huán)境差異性特點，因地制宜，宜林則林、宜灌則灌、宜草則草、宜荒則荒。另外根據(jù)西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的脆弱性，以及恢復重建的艱巨性，生態(tài)環(huán)境建設首先要防止對現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境的繼續(xù)破壞，并盡可能地恢復重建已被破壞的自然生態(tài)環(huán)境；在經(jīng)濟上，西北地區(qū)目前以基礎產(chǎn)業(yè)為主體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以自給為主，特色經(jīng)濟規(guī)模不大，且大耗水的糧食作物所占比例過高，工業(yè)上處于工業(yè)化初級階段，大部分屬于資源開發(fā)型且未形成較長的產(chǎn)業(yè)鏈，大量的初級能源原材料進入市場，主導功能不強，對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的帶動力不強[2]。因此西北地區(qū)應及時把握西部大開發(fā)戰(zhàn)略機遇，高起點地發(fā)展交通、通信、水利等基礎設施，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行技術改造，調整產(chǎn)業(yè)結構尤其是種植結構，大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、高效特色農(nóng)業(yè)和生物工程產(chǎn)業(yè)，有選擇地發(fā)展采礦業(yè)和相應的加工業(yè)，有重點地發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，完善旅游業(yè)設施和拓展旅游業(yè)市場，從而建立起高效、節(jié)水和防污型的經(jīng)濟結構體系。

2西北地區(qū)水資源及生態(tài)環(huán)境評價

本文所說西北地區(qū)，包括新疆、甘肅、青海、陜西、寧夏五省區(qū)以及內(nèi)蒙西部的阿拉善、伊克昭兩盟和烏海市，涉及四個一級流域，即內(nèi)陸河流域片、黃河流域片、長江流域片以及屬于西南流域片，總面積339萬km2，占全國面積的35%，區(qū)內(nèi)共有總人口近1億，目前城鎮(zhèn)化率約28％，糧食總產(chǎn)量約3000萬t。

2.1水資源評價

西北地區(qū)深居內(nèi)陸腹地而遠離海洋，加之高山峻嶺的阻隔，氣候十分干旱，多年平均降水量235mm，內(nèi)陸河區(qū)降水量一般都在200mm以下，蒸發(fā)量卻高達1000～2800mm，降水少而蒸發(fā)大，使得西北地區(qū)的水分稀缺程度遠高于國內(nèi)其他地區(qū)。西北地區(qū)水資源總量2344億m3，僅占全國水資源總量的8%。西北地區(qū)傳統(tǒng)水資源評價結果見表1。

廣義水資源是從水分的有效性出發(fā)所提出評價口徑，西北內(nèi)陸河流域部分地區(qū)廣義水資源評價結果見表2。

西北地區(qū)水資源基本特點主要有：（1）干旱少雨，生態(tài)脆弱。西北地區(qū)是全國降水最低值地區(qū)，也是唯一降雨量少于農(nóng)田作物需水量的地區(qū)；（2）水土矛盾突出，時空分布不均衡，調節(jié)代價高，不利于水資源的開發(fā)利用；（3）生態(tài)對水分依存度高，生態(tài)需水剛性大、水資源國民經(jīng)濟可利用量相對較少；（4）地表水地下水轉化頻繁、下游對上游開發(fā)利用方式極為敏感。

2.2生態(tài)環(huán)境評價

受區(qū)域降水等自然因素的影響，西北地區(qū)綠色面積的比例，包括有林地、灌木林地、疏林地和其它類型的林地，以及耕地，均遠遠低于全國平均水平，而難利用土地面積（包括沙漠、戈壁、鹽堿地、裸巖、裸土等）占總面積的一半，遠高于全國33%的平均水平。西北地區(qū)各省生態(tài)環(huán)境基本組成情況見表2。

表2西北各省生態(tài)環(huán)境概況表

根據(jù)20年代70年代到90年代遙感影像，結合地面統(tǒng)計數(shù)據(jù)，西北內(nèi)陸區(qū)生態(tài)環(huán)境變化情況見表3。

總體上看，西北內(nèi)陸地區(qū)山區(qū)植被在過去的20年里處于不斷退化的狀態(tài)。

由于人為砍伐和山區(qū)夏草場的過度放牧超載，累計減少植被面積12.8萬km2，退化面積的比率達24%。平原地區(qū)，從70年代以來，人工綠洲累計增加1.53萬km2，增長23%，天然綠洲面積減少了9%，而綠洲和荒漠之間的交錯過渡帶嚴重退化，累計減少4.44萬km2，萎縮了14%，荒漠區(qū)面積擴大5％。由此可以看出，受以水土資源開發(fā)為基本特征的人類活動影響，西北地區(qū)的生態(tài)呈現(xiàn)出"兩擴大、一縮小"的明顯趨勢，即荒漠化面積擴大，人工綠洲面積擴大，荒漠-綠洲過渡交錯帶面積縮小，生態(tài)環(huán)境總體上向劣化方向演變。

3西北內(nèi)陸地區(qū)水分與生態(tài)結構及驅動關系

西北內(nèi)陸地區(qū)高山高原和山前盆地相間的地形特征，形成了干旱地帶中獨具特色的水循環(huán)系統(tǒng)。上游山區(qū)降水相對豐富，且蒸發(fā)消耗較小，為主要徑流形成區(qū)，河川徑流沿程加大。出山口以下為平原區(qū)，這里降水稀少，大部分地區(qū)基本不產(chǎn)流，為徑流排泄區(qū)，其間不斷蒸散發(fā)和滲漏，最終消失，其中平原盆地上中游的沿河兩岸，屬于徑流消耗和地表－地下水強烈轉化區(qū)，在平原盆地的下游和人工生態(tài)系統(tǒng)周邊地帶，屬于徑流的耗散區(qū)。

3.1天然狀態(tài)下的水分條件與生態(tài)結構關系

水分和熱量是地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)演化的最為重要的兩大控制性因子，具體約束區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結構和演化的還要看兩項因子中的"較短板"。對于山區(qū)來說，高海拔區(qū)主要受熱量控制，低海拔區(qū)水分則成為主導影響因子，兩項因子交替作用造成山區(qū)生態(tài)景觀垂直帶譜發(fā)育，依次為冰川積雪帶、高山礫漠、高山草甸（冰雪補給為主）；亞高山和山地草甸（雨雪混合補給），森林帶、山地草原（降雨補給為主）。對于平原區(qū)而言，由于熱量相對較為充足，生態(tài)結構則幾乎完全受水分條件的控制，沿河兩側依次形成綠洲、過渡帶、荒漠；植被等級和蓋度逐漸由高向低演變。

支撐生態(tài)系統(tǒng)的水分補給來源包括降水性水資源和徑流性水資源，其中前者是降雨過程或是降水形成徑流過程中直接為生態(tài)系統(tǒng)所利用的有效水分，后者是徑流運動過程中或經(jīng)過人工調控后為生態(tài)系統(tǒng)所利用的有效水分。其中地帶性植被所在的天然生態(tài)系統(tǒng)完全消耗降水量，非地帶性植被所在的天然生態(tài)系統(tǒng)消耗徑流量為主、降水為補充，處于地帶性與非地帶性的交錯過渡帶以消耗降水為主、徑流為補充。

山區(qū)的河流是地下水排泄的基準面，一般由地下水補給河道，因此內(nèi)陸河山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)基本靠降水性水資源支撐，有效降水的利用量決定著地帶性植被的發(fā)育程度，同時也影響著降水－徑流系數(shù)的變化。而在平原區(qū)，降水由盆地邊緣向中央逐漸減少，總體上降水仍不足以支撐植被生長，因此荒漠是平原地區(qū)最典型的地帶性生態(tài)類型。但由于盆地地勢低洼，是內(nèi)陸河流的歸宿地，因此出山口徑流是平原區(qū)非地帶性植被水分的重要補給來源，由于徑流的作用，內(nèi)陸河平原沿河岸形成了非地帶性生態(tài)群落：林地和高蓋度草地以及濕地等，組成綠洲。河川徑流向兩岸側滲形成一定影響范圍的地下潛水。潛水蒸發(fā)的加入，"激活"了潛水影響區(qū)域內(nèi)降水的"有效功能"，由降水與地下潛水共同補給，在非地帶性的綠洲生態(tài)與地帶性的荒漠生態(tài)之間形成了一個相對綠洲而言要寬闊得多的過渡帶。過渡帶植被以（中）低蓋度草地為主，是從非地帶性綠洲生態(tài)向地帶性荒漠生態(tài)的過渡形式。最終，地下潛水消失導致徑流作用終止、微弱的降水成為唯一的水分來源，植被基本消失、開始進入浩瀚無際的荒漠地帶。上述分析表明，河川徑流是支撐盆地植被生態(tài)系統(tǒng)的最重要水源，降水只是起輔助作用。即使在以降水為主要水源的過渡帶，徑流起的也是"關鍵少數(shù)"的作用，因為缺少徑流的補充，降水不能獨立支撐植被生長，被荒漠吞噬，淪為無效蒸發(fā)。因此，平原地區(qū)降水的有效性需要河川徑流（客水）的幫助才能體現(xiàn)。

3.2人類活動影響下的水分條件與生態(tài)演替關系

人類活動以兩種方式深刻影響西北地區(qū)生態(tài)狀況及其演變，一是人類活動直接改變地表覆被情況，如土地利用、放牧與墾伐、水土保持等，這種活動影響的程度和范圍相對較為直觀；二是改變區(qū)域水分條件所引起的生態(tài)演替，包括三個方面，第一是全球溫室效應所造成的降水與溫度變化，從而引起地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的向著高級或是低級方向演替，施雅風院士在其主編的《中國西北氣候由暖干向暖濕轉型問題的評估》研究報告中，就對這一問題進行了深入研究，將西北地區(qū)劃分為基本轉型區(qū)、輕度轉型區(qū)和未轉型區(qū)；第二下墊面改變，引起流域產(chǎn)水變化所引起的生態(tài)系統(tǒng)演化；三是大規(guī)模水資源開發(fā)利用所引起的生態(tài)環(huán)境改變。對于西北地區(qū)來說，第一種情況據(jù)中國工程院分析，這一趨勢性變化可能會在一定程度上影響生態(tài)演變，但不會根本性地改變西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境整體狀況，且由于尺度問題，目前尚未形成統(tǒng)一認識；另外第二種情況，由于西北內(nèi)陸河流域產(chǎn)水區(qū)基本上在山區(qū)，盡管目前山區(qū)人類活動范圍較為狹窄，局部下墊面變化尚未對出山口徑流造成太大影響，但為維護流域"水塔"的安全，應嚴格控制人類活動對山區(qū)下墊面的破壞，以保障流域水循環(huán)過程的穩(wěn)定；第三種情況是西北內(nèi)陸河流域目前水分條件驅動下生態(tài)演替最突出的表現(xiàn)形式。

內(nèi)陸河流域平原區(qū)降水稀少，出山口徑流是區(qū)域天然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)用水的主要水分來源。人類對于水資源的開發(fā)利用改變了原有的天然水循環(huán)過程，在流域"四水"轉化的大格局內(nèi)形成了由供-用-耗-排等環(huán)節(jié)構成的人工用水側支循環(huán)，側支循環(huán)的形成一方面減少了天然水循環(huán)的通量，同時改變了天然條件下水資源的時空分布和水質狀況。由于人工側支水循環(huán)和天然主循環(huán)在水分通量上存在此消彼漲的動態(tài)依存關系，徑流性水資源消耗在人工生態(tài)區(qū)部分的增加，必然導致天然生態(tài)區(qū)和過渡帶所能利用的徑流性水資源減少。當徑流性水資源與降水性水資源之和小于地表植被正常生長所需要的耗水量時，植被蓋度下降，生態(tài)系統(tǒng)退化，直到退變成需要水分更少的植被類型才能保持新的穩(wěn)定狀態(tài)。這就是內(nèi)陸河流域平原地區(qū)人工取用水所造成的天然生態(tài)退化原因的科學解釋。

需要指出，由于干旱區(qū)生態(tài)系統(tǒng)空間結構的存在，以及內(nèi)陸河流域特有的水分運移規(guī)律，決定了當進入天然綠洲和過渡帶的徑流性水資源減少時，首先受到影響的是過渡帶而非天然綠洲。這是因為，內(nèi)陸河出山口以后徑流性水資源對天然綠洲和過渡帶生態(tài)系統(tǒng)的補給，主要是通過地下水潛水蒸發(fā)的形式，地下徑流首先流過天然綠洲層圈并被地表植被所襲奪，從而導致進入過渡帶的徑流性水資源大為衰減。近20年來西北內(nèi)陸河流域的生態(tài)系統(tǒng)演替歷程，也說明了當人工綠洲擴大、對徑流性水資源消耗增加時，天然綠洲相對穩(wěn)定，而過渡帶面積明顯減少。

4西北地區(qū)水資源合理開發(fā)、高效利用與保護

從以上分析可以看出，西北地區(qū)主要面臨著四大問題：水資源本底條件差，生態(tài)系統(tǒng)脆弱且退化現(xiàn)象嚴重、社會經(jīng)濟發(fā)展落后和人力資本基礎薄弱。國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的目的就是要在協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域資源、生態(tài)之間關系的基礎上，實現(xiàn)地區(qū)社會凈福利的快速增長，縮小與東部地區(qū)的差距。從前面論述的西部大開發(fā)戰(zhàn)略的兩大實施內(nèi)容來看，無論是生態(tài)環(huán)境建設還是社會經(jīng)濟發(fā)展，都必須以水資源消耗為基礎，因此在水資源總量嚴重不足條件的約束下，如何協(xié)調好具有強烈競爭性的生態(tài)用水和國民經(jīng)濟用水間的關系、區(qū)域之間的用水關系、各部門之間的用水關系，即建立起合理高效的水資源開發(fā)、利用與保護體系，是西部大開發(fā)戰(zhàn)略成敗的關鍵。

4.1建立起合理的水資源開發(fā)體系

概括來說，西北地區(qū)水資源合理開發(fā)體系主要包括三部分內(nèi)容，一是相對于傳統(tǒng)的徑流性水資源，國民水資源開發(fā)程度必須嚴格限制在允許開發(fā)限度以內(nèi)，以保證基本生態(tài)用水得到滿足；二是水資源開發(fā)利用方式必須朝著減少水資源的無效損耗方向，即提高水資源開發(fā)效率；三是拓展傳統(tǒng)水資源開發(fā)的范圍，即開發(fā)替代性水資源。

在統(tǒng)一的流域水循環(huán)框架下，國民經(jīng)濟用水和生態(tài)環(huán)境用水存在著強烈的競爭性和動態(tài)互補關系。西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境本底條件差，抗干擾能力弱，加上綠洲區(qū)生態(tài)對徑流性水資源的依存度較高，因此國民經(jīng)濟取用水所占天然水循環(huán)通量的比例必須嚴格控制在一定限度以內(nèi)，預留出必要的生態(tài)用水。中國工程院重大咨詢項目"西北地區(qū)水資源配置、生態(tài)環(huán)境建設和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究"提出"在西北干內(nèi)陸旱區(qū)，生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟系統(tǒng)的耗水以各占50％為宜，……按照社會經(jīng)濟平均耗水量為用水量的70％折算，今后內(nèi)陸河流按用水量的最高開發(fā)利用率應不超過70％"。需要說明的時，預留的生態(tài)用水量應按照耗水口徑計算，而在實際操作過程中，能夠進行有效監(jiān)督管理的是國民經(jīng)濟取用水量，因此在根據(jù)國民經(jīng)濟允許耗水量折算到允許取用水量時，要充分注意由于節(jié)水措施帶來的耗水率變化，防止因計算偏差造成生態(tài)環(huán)境用水擠占。

開發(fā)效率是水資源開發(fā)方式合理性的一項重要評價標準，對比開發(fā)效率的高低主要依據(jù)不同開發(fā)方式下無效損耗所占比例大小來判斷，水分的有效無效主要看水分消耗過程中是否實現(xiàn)了必要的生態(tài)和經(jīng)濟服務功能。常見的無效水分損耗主要包括水面蒸發(fā)、裸土裸巖蒸發(fā)、鹽堿地蒸發(fā)、荒漠戈壁蒸發(fā)等。基于開發(fā)效率準則，西北內(nèi)陸區(qū)今后應利用山區(qū)水庫取代平原水庫以減少水庫水面無效蒸發(fā)，地表水地下水聯(lián)合運用和適度開采地下水以減少潛水的無效蒸發(fā)；實行管道供水以減少輸水過程中的水面蒸發(fā)，增加雨水就地利用量以減少產(chǎn)匯流過程中的無效損失，加大國際河流的開發(fā)利用，等等。當然開發(fā)方式效率的提高要考慮經(jīng)濟條件的約束等因素。

在提高傳統(tǒng)水資源開發(fā)效率的同時，西北地區(qū)還要充分重視替代性水資源的開發(fā)，如污水處理回用、微咸水利用、雨水利用等。對于大氣水的開發(fā)，如大面積人工增雨措施的實施，由于對增雨的效果和對異地降水的影響目前在認識上尚存在一定分歧，應進一步加強實地研究、作業(yè)試驗和科學研究。

4.2建立水資源合理利用模式

西北水資源合理利用模式應具有三大基本特征，一是水資源利用的社會公平性，即一定范圍內(nèi)（如同一流域）不同地區(qū)的人們在生活和生產(chǎn)過程中應享有相對公平的水資源使用權；二是水資源利用高效率，即用水過程中的應盡量較少水資源的無效損耗；三是水資源利用高效益，即提高單方水的經(jīng)濟產(chǎn)出和單方水的生態(tài)服務功能。

水資源的社會屬性決定了水資源利用的社會公平性是其合理利用的重要標致之一，包括水資源利用的區(qū)際公平、代際公平和弱勢群體用水保障等方面，其中區(qū)際公平可通過人均用水量相當、缺水程度接近等指標予以表征，代際公平可用深層地下水開采量、淺層地下水超采量等指標表征，弱勢群體用水保障體現(xiàn)在基本用水保障上，具體有兩條標準，一是基本用水水費支出占家庭支出比例不宜過高；二是區(qū)域吃水困難人口比例應盡量降低。水資源利用的社會公平性主要通過合理配置和管理來實現(xiàn)。

用水效率的提高是我國長期節(jié)水工作的中心內(nèi)容，其中農(nóng)業(yè)用水包括渠系改造、田間工程、噴微灌等內(nèi)容，工業(yè)上主要是提高用水重復利用率、處理回用率、工藝改進等內(nèi)容，生活上如節(jié)水器具的普及、節(jié)水意識的提高等。農(nóng)業(yè)用水是西北地區(qū)的用水主體，因此農(nóng)業(yè)用水效率的提高也是節(jié)水的主要內(nèi)容。對于農(nóng)業(yè)節(jié)水要充分重視兩個問題，一是節(jié)水量的計算問題，從資源來說，所節(jié)下來的水分僅僅指采取措施所減少的無效蒸發(fā)部分，因此節(jié)水量的估算要放在水循環(huán)過程的蒸發(fā)項中進行客觀評價，而不能以減少的資源轉換量或是減少的取用水量來替代，如對于黑河流域中游地區(qū)，中游張掖市1999年－2003年通過一系列節(jié)水措施，減少用水量4.8億-5.8億m3，正義峽斷面增泄2.55億m3，從資源來看，節(jié)水量應為2.55億m3；二是由于用水效率提高所引發(fā)的相關生態(tài)問題，主要表現(xiàn)在兩方面，其一是節(jié)水措施（如渠系襯砌）改變了原有的水循環(huán)過程，減少了地表水對地下水的補給量，可能會對周邊的生態(tài)環(huán)境造成一定的影響；其二是要客觀評估節(jié)水量的再利用問題，是用于滿足國民經(jīng)濟需水增量，還是歸還與生態(tài)環(huán)境，則需要建立在區(qū)域基本生態(tài)用水是否得到滿足的客觀評價基礎上。

提高水資源利用效益是西北地區(qū)水資源合理利用最重要的內(nèi)容，包括高效用水經(jīng)濟結構的形成和高效生態(tài)用水結構的形成。高效用水經(jīng)濟結構形成一是要調整三產(chǎn)結構和用水比例，根據(jù)地方自身特色有重點分階段提高二、三產(chǎn)業(yè)比例和用水，適當壓縮農(nóng)業(yè)用水。二是要做好種植結構和用水調整，加速糧、經(jīng)、草三元種植結構的形成，轉變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，尤其是在工業(yè)化基礎和特色薄弱地區(qū)，圍繞特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟作物和畜牧業(yè)發(fā)展進行，發(fā)揮地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品品質好的優(yōu)勢，瞄準替代進口產(chǎn)品和出口產(chǎn)品，如高質奶畜產(chǎn)品、長絨棉花、低污染特色農(nóng)產(chǎn)品（如蕎麥、雜豆等）、花卉、水果、中成藥等，以農(nóng)業(yè)和生物產(chǎn)業(yè)化為紐帶，改變原來自給自足的傳統(tǒng)家庭作業(yè)模式，提高科技含量和產(chǎn)品的商品率。地區(qū)的糧食政策可在一定比例自給的基礎上，通過實施"以生態(tài)換糧食、以林畜產(chǎn)品換糧食、以經(jīng)濟作物換糧食"的置換戰(zhàn)略來解決，以謀求包括經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益在內(nèi)的綜合效益，增加農(nóng)牧民收入。在這個過程中，要充分結合"強政府"和"強市場"的作用，以市場需求為導向，加強政府宏觀調控和基礎設施建設的作用。另外由于城市化是降低人均綜合用水的有效途徑，西北地區(qū)在城市發(fā)展戰(zhàn)略西北地區(qū)今后應以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點。高效生態(tài)用水結構表現(xiàn)在合理生態(tài)建設目標和生態(tài)布局規(guī)劃，適宜生態(tài)建設措施的選取等方面。

4.3形成完善的水資源保護體系

西北地區(qū)完善的水資源保護體系包括三方面內(nèi)容，一是在上游產(chǎn)水區(qū)建立以水土保持和水源涵養(yǎng)為中心內(nèi)容的水資源保護體系；二是在中游用水區(qū)建立起用水和排污總量控制為主體內(nèi)容的水資源平衡體系；三是在下游耗水區(qū)建立起生態(tài)用水保障和高效利用體系。

西北地區(qū)河川徑流基本源于山區(qū)，山區(qū)生態(tài)安全是維持流域正常水循環(huán)的根本保障，需要無條件地保證山區(qū)植被的穩(wěn)定和安全，嚴格控制山區(qū)墾殖、天然林采伐和山區(qū)游牧，實行天然林草封育，甚至生態(tài)移民，增強水土保持和水源涵養(yǎng)能力，以維系"水塔"的水源涵養(yǎng)和調節(jié)能力，確保進入到綠洲的徑流性水資源保持穩(wěn)定，使得人類賴以生存和發(fā)展的水資源基礎不致發(fā)生大的變化。

內(nèi)陸河河川徑流在出山口很快被人工引用，在中游地區(qū)二元水循環(huán)過程中，地表水地下水不斷轉化，水量不斷被消耗于各種生產(chǎn)活動同時，水化學特征也發(fā)生改變。為保障區(qū)域水資源持續(xù)利用和下游基本的生態(tài)環(huán)境用水，必須建立起中游地區(qū)耗水和排污總量控制為主體內(nèi)容的水資源平衡體系，其中中游耗水平衡包括中游地區(qū)實際耗水總量和允許耗水總量之間平衡、中游地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟耗水和生態(tài)耗水間的平衡、各經(jīng)濟部門間的耗水平衡和各行政區(qū)耗水平衡。另外由于西北地區(qū)水環(huán)境容量較小，內(nèi)陸河流域無外泄區(qū)，因此必需嚴格將地區(qū)排污總量控制在水環(huán)境納污能力之內(nèi)。

下游耗水區(qū)生態(tài)用水保障和高效利用體系建設重點包括兩點，一是制定一定標準條件下生態(tài)用水保障措施，包括中游一定水量的下泄以及下游生態(tài)用水的實現(xiàn)和維系，如黑河流域通過國務院制定的省際分水方案來實現(xiàn)；另外就是下游地區(qū)生態(tài)用水高效利用，包括充分考慮立地負荷能力基礎上選取適宜的樹種、草種的選取，合理生態(tài)景觀格局的規(guī)劃以及發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟等措施。

5西北水資源合理開發(fā)利用的保障措施建議

西北地區(qū)水資源合理開發(fā)利用必須加強以下五方面保障措施建設。

5.1樹立新型資源和生態(tài)價值觀

西北地區(qū)受自然條件約束，社會總資本構成比例很不協(xié)調，目前制定的以生態(tài)建設為中心的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，就是要大力提升區(qū)域自然資本的"最短板"，即生態(tài)系統(tǒng)服務功能和價值的基礎上，同時實現(xiàn)人力資本和經(jīng)濟資本的增值，最終達到區(qū)域社會總財富的增加和經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。因此西部開發(fā)戰(zhàn)略中，要樹立新型的資源價值觀和生態(tài)價值觀，充分認識水資源、生態(tài)和生態(tài)環(huán)境用水的價值意義，一方面在水資源配置中預留出必要的生態(tài)用水，二是要協(xié)調水資源價格與價值的匹配關系。

5.2加強流域和區(qū)域口徑的水資源合理配置

西北地區(qū)水資源合理配置在兩個層面開展，在區(qū)域發(fā)展層次上，以水為中心進行發(fā)展指標的全面平衡。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和生產(chǎn)力布局要以水資源的安全供給與可持續(xù)利用為基本前提。兼顧除害與興利、當前與長遠、局部與全局，進行社會經(jīng)濟用水與生態(tài)環(huán)境用水的合理分配。在水資源開發(fā)利用層次上，結合供水發(fā)展生態(tài)林與經(jīng)濟林，發(fā)展飼草飼料基地和灌溉草場，增加林牧業(yè)的比例。對已確定為保護范圍的脆弱生態(tài)地帶，要實施生態(tài)搶救工程，通過改造和興建水利工程為其供水。對黃土高原地區(qū)，原則上以水資源的就地利用為主，以發(fā)揮水土保持等生態(tài)建設的多重效益。在完成上述兩個層面協(xié)調關系基礎上，由上而下制定不同層次基于流域水資源總量控制的合理配置方案，并堅決貫徹執(zhí)行。

5.3實行以流域水資源統(tǒng)一管理

為實現(xiàn)西北地區(qū)水資源合理開發(fā)利用，迫切需要加強以流域為基礎的水資源統(tǒng)一管理。對于西北內(nèi)陸區(qū)而言，流域水資源統(tǒng)一管理當務之急一是要成立能夠真正行使管理職責的流域管理機構，二是要完成流域水資源使用權的各級初始分配，并建立起完善的計量、監(jiān)測和管理系統(tǒng)，對取用水部門實行取用耗水和排污兩套口徑的總量控制。以此為基礎，對水資源實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調度、統(tǒng)一發(fā)放取水許可證、統(tǒng)一征收水資源費、統(tǒng)一管理水量與水質。對于黃河流域西北地區(qū)，一是要加強流域水資源管理力度，二是要探索上下游利益補償機制的建立。

5.4全面建設節(jié)水防污型社會

建設節(jié)水型社會是西北地區(qū)水資源可持續(xù)利用的根本出路，西北地區(qū)節(jié)水型社會建設應當以提高水資源利用效率和效益為目標，以水資源管理為主要內(nèi)容，將現(xiàn)代水權和水價理論同區(qū)域實踐相結合，在積極培育和強化公眾節(jié)水意識的基礎上，建立總量控制與定額管理相結合的水資源管理體制和合理的水價形成機制，形成政府調控、市場引導、公眾參與的節(jié)水型社會運行機制。通過產(chǎn)業(yè)結構調整、經(jīng)濟手段調控、加強需水管理和推廣新技術新工藝等措施，建設包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)和生活節(jié)水在內(nèi)的節(jié)水型社會，不斷提高區(qū)域水資源和水環(huán)境承載力，以水資源優(yōu)化配置滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的水資源需求，以水資源可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

5.5加快骨干型水利工程建設

在對西北地區(qū)水資源進行統(tǒng)一規(guī)劃、合理配置基礎上，要加快重大調水工程的研究、規(guī)劃和建設步伐，加大國際河流開發(fā)力度，切實做好提高流域內(nèi)水資源的開發(fā)利用程度和向外流域調水工程建設的前期規(guī)劃論證工作。內(nèi)陸河流域因地制宜建設一批山區(qū)水庫，加大對徑流的調蓄能力，解決灌區(qū)大面積春旱問題；黃河流域水資源嚴重緊缺，支流開發(fā)滯后，在加快支流重大控制性水庫建設的同時，加大南水北調西線前期工作力度，加快開工建設的步伐。